吴忠市财政局 史仙蓉
2017年5月24日
推进政府和社会资本合作的PPP模式，是拓宽公共投资项目资金来源，提高资源配置效率和公共服务质量的重大举措，适时通过推进PPP模式，吸纳民间资本，能有效缓解政府建设资金决口问题。
以吴忠市为例，2015年以来，吴忠市先后在国家发改委网站推介两批PPP项目22个，已基本完成PPP前期流程准备开工建设的项目3个，分别为热电联产供热热力网、城市东部地下管廊工程、水环境治理PPP项目，项目概算总投资14.78亿元。对于一个财力有限的地级市而言，通过推广PPP模式运作以上项目，有利于进一步转变政府职能，减轻财政短期支出负担，能够促进多元化投资并实现政府和社会资本间风险的合理分配。
但在实践中我们也发现了以下几个问题：
（一）挑肥拣瘦，部分项目受冷遇。在实践过程中，社会资本更倾向于供热、供水、污水处理、垃圾处理等有固定收费机制的项目，对无固定收费，单纯依赖政府补贴的项目投资积极性不高。
（二）环节重重，前期准备时间长。按照要求，实施PPP项目主要包括项目识别、物有所值评价和财政承受能力论证等8个阶段，项目前期工作周期一般为3个月左右，项目实施前工作周期较长。如果在招标过程中不要求社会资本方具有施工总承包资质，加上二次施工招标的时间，前期准备工作周期则更长。
（三）缺乏研究，工作部门认识浅。各级政府部门对PPP项目操作模式、投融资方式的多样性，具体的操作流程等没有深入研究。工作人员对相关部委最新发布的一系列相关规范性文件学习仍然不足，面对PPP项目有种“老虎吃天”的畏难情绪。
（四）智库乏力，服务质量待提升。目前，全区有20家咨询服务机构，但人员素质、咨询力量参差不齐，PPP项目智库资源库服务仍显乏力，且在全区缺乏一个统一的PPP专家库。
坚持问题导向，对症下药，提出如下建议：
（一）加大财政资金支持力度。除供热、供水等项目属于“使用者付费”模式，地方财政每年承担的成本较小外，污水、垃圾处理和公路等大部分PPP项目属于“政府付费”或“政府补贴”模式，政府在20-30年较长的时间内都需支付一定的财政补贴。建议自治区给予示范项目一定的资金支持，这部分资金不是用于直接补助项目建设，而是弥补地方财政的支出压力，在较长的一段时间内给予地方财政一定补助。
（二）合理控制PPP项目规模。按照财政部关于“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求，实施PPP项目的总量是有限制的。特别是一些无收费机制的项目，虽然通过PPP模式将建设成本分摊在20-30年一个较长的时期，但实施的PPP过多，也会给地方财政带来一定压力，有可能造成政府违约的风险，因此要做好项目财政承受能力论证，适当控制PPP项目总量规模。
（三）加强管理机构和专家库建设。建议自治区有关部门成立专门的PPP管理机构，加大对PPP项目管理和指导。同时，自治区应充分利用现有专家库资源，加大对有关领域专家PPP操作规范的培训力度，建立PPP专家库。地市一级在此基础上，建立地方PPP项目专家库。
（四）强化政府对社会资本约束。地方政府应严格按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十八条中关于社会资本方缴纳10%履约保证金的规定，要求社会资本方足额缴纳保证金，加大对社会资本方的约束，切实防范社会资本方违约行为。
