吴忠市人民政府办公室关于印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施方案》《吴忠市人民政府行政规范性文件合法性审核工作流程》《吴忠市人民政府涉法事务法制审核工作流程》的通知

各县（市、区）人民政府、市直各部门：

《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施方案》《吴忠市人民政府行政规范性文件合法性审核工作流程》《吴忠市人民政府涉法事务法制审核工作流程》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

  吴忠市人民政府办公室

  2019年9月11日

（此件公开发布）

关于全面推行行政规范性文件合法性

审核机制的实施方案

为认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《指导意见》）《自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（宁政办发〔2019〕26号，以下简称《实施意见》）精神，进一步加强行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核工作，经市人民政府研究同意，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院和自治区党委、人民政府决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法治统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。

（二）主要目标。进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。

二、工作措施

（三）编制规范性文件制定主体清单。制定规范性文件，必须是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，严禁以行政机关内设机构名义制发规范性文件。公文的制发主体要纳入审核范围，对规范性文件制定主体实行清单管理。市司法局负责编制市政府本级规范性文件制定主体的清单，提请市人民政府办公室统一公布。各县（市、区）规范性文件制定主体清单由本级人民政府办公室公布。

（四）编制规范性文件审核主体清单。以市人民政府或其办公机构名义印发的规范性文件，或者由政府部门起草，报请市人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件由市司法局审核；市政府各部门和法定授权组织制定的规范性文件，由本部门（单位）法制审核机构或指定的内设机构进行审核；市司法局负责编制市政府本级规范性文件制定主体的合法性审核机构清单，提请市人民政府办公室与规范性文件制定主体清单一并公布。

各县（市、区）人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由各县（市、区）人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，原则上由同级司法行政部门审核，也可由本级人民政府确定的其他机构审核；起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。各县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由各县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。各县（市、区）行政机关和乡镇人民政府及街道办事处确定的规范性文件合法性审核机构或者专门审核人员由各县（市、区）人民政府办公室统一公布。

（五）明确规范性文件审核范围。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围。公文的管理事项要纳入审核范围, 除报告、请示、议案、通报、纪要5个文种的公文不属于规范性文件外，其他文种的公文全部纳入审核范围，行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。各部门要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《自治区人民政府办公厅关于实施行政规范性文件“三统一”和有效期制度的通知》（宁政办发〔2017〕168号）的要求，准确判断、认真审核公文内容，确保实现全覆盖，做到应审必审。

（六）严格规范性文件审核程序。以市人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，起草单位应将规范性文件送审稿及起草说明、制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定、征求意见及采纳情况，以及本单位的合法性审核意见、专家论证评估、法律顾问审查意见和其他相关材料等报送市人民政府办公室收文，并经有关领导签批后转送市司法局进行合法性审核。市人民政府办公室对材料的完备性、规范性进行审查，不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间完善相关材料或说明情况后转送市司法局进行审核。各县（市、区）人民政府、政府各部门或者乡镇人民政府及街道办事处拟制定规范性文件的，应向合法性审核机构提供必要的材料，由合法性审核机构进行审核。  

除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15日，审核时限从审核机构收到全部材料之日起计算。

（七）落实规范性文件审核职责。审核机构要按照《指导意见》和《实施意见》关于审核职责的要求，对规范性文件制定主体、权限、程序、内容是否合法进行全面审核，主要审核内容有：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构根据审核情况提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。经审核不属于行政规范性文件的，提出退回的书面意见。

起草单位应当配合审核机构做好合法性审核工作，应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；起草单位对合法性审核意见有异议的，可以提出意见并商审核机构处理。特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。根据规范性文件的内容，审核机构可以会同起草单位进行论证或风险评估、信访评估，也可以采取征求专家、政府法律顾问、公职律师意见或实地调研、商请有关部门协助审核等形式听取有关方面意见。审核机构应当建立规范性文件合法性审核档案，确保档案资料完备，工作有迹可循。

（八）强化规范性文件审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。对制定机关没有采纳的审核意见，审核机构应当详细记载。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

三、组织保障

（九）加强组织领导。各县（市、区）人民政府、政府各部门要认真做好《指导意见》《实施意见》和本实施方案的贯彻落实工作。主要负责同志要切实担负起本地、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人职责，加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。

（十）注重能力建设。各县（市、区）人民政府、政府各部门要配齐配强审核工作力量，审核机构从事合法性审核的工作人员数量，要确保与审核工作任务相适应。要将规范性文件合法性审核能力培训纳入公务员年度培训计划，全面提升规范性文件起草人员和合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（十一）加强督促指导。规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系和督察内容，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。市人民政府对各县（市、区）人民政府、政府各部门加强指导监督，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制。市司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导《实施意见》和本实施方案的贯彻落实工作，及时跟踪了解落实情况，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各县（市、区）人民政府、政府各部门要将《实施意见》和本实施方案的贯彻落实情况及工作中的重要事项及时报市司法局。

吴忠市人民政府行政规范性文件合法性审核

工作流程

第一条为完善我市行政规范性文件合法性审核机制，根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发﹝2018﹞115号）《自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（宁政办发﹝2019﹞26号），结合我市实际，制定本工作流程。

第二条市人民政府行政规范性文件合法性审核由市人民政府办公室负责受理、初审及办文运转等工作，市司法局负责合法性审核工作。

市直各部门行政规范性文件合法性审核由本部门专门审核机构或者专门审核人员负责合法性审核工作。

第三条涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

法制审核机构应准确判断、认真审核公文内容，除报告、请示、议案、通报、纪要5个文种的公文不属于规范性文件外，其他文种的公文全部纳入审核范围，做到应审必审。

第四条报请市人民政府制发行政规范性文件的起草单位应当向市人民政府办公室报送以下相关资料（包括纸质版和电子版）：

（一）行政规范性文件送审稿;

（二）行政规范性文件起草说明（制定规范性文件的必要性、主要依据、起草过程、征求意见及采纳情况、拟采取的措施等）;

（三）制定行政规范性文件所依据现行有效的法律、法规、规章和国家、自治区政策及借鉴外地作法的有关材料；

（四）征求意见情况及意见采纳情况说明；

（五）专家论证、评估和公平性审查报告；

（六）起草单位法律顾问论证意见或法制机构审查意见；

（七）起草单位集体讨论意见；

（八）制定行政规范性文件需要的其他材料。

第五条起草单位报送合法性审核的行政规范性文件，应当不违反法律、法规、规章和国家政策规定，制定条件成熟，具有实质内容，文件主要内容与有关单位协商达成一致意见，履行规范性文件制定程序，报送材料完备。

第六条市人民政府办公室收到起草单位行政规范性文件送审材料后，应当对材料的完备性、规范性和制定该文件的必要性进行审查。对确有制定必要的，应报送分管副市长或常务副市长签批后，转送市司法局进行合法性审核。转送时应将第四条所述材料纸质版、电子版等一并转市司法局办公室；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。

起草单位如通过OA公文系统报送行政规范性文件送审稿，市人民政府办公室按照前款规定程序初审、签批后转市司法局审核。

第七条合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15日。预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施的规范性文件除外。

第八条对转送审核的行政规范性文件，可以根据下列不同情况作出处理：

（一）草拟过程缺少必要程序，如需组织听证、风险评估、廉洁评估、公平竞争审查而未组织实施的，可以要求起草单位补正相应程序和材料后再报送审核；

（二）内容合法性、合理性存在较大问题的，或者不符合规范性文件制定技术规范需要进行较大修改的，可以退回起草单位修改后再报送审核；

（三）相关方面存在重大分歧意见的，起草单位未组织协商的，可以退回起草单位协商后再报送审核。

根据前款规定要求补正程序或退回修改、协商的，所需时间不计入合法性审核时限。

第九条对规范性文件制定主体、权限、程序、内容是否合法进行全面审核，主要审核以下内容：

（一）制定主体是否合法，是否超越制定机关法定职权；

（二）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

（三）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；

（四）是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；

（五）是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；

（六）是否违反规范性文件制定程序。

根据审核情况提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见；经审核不属于行政规范性文件的，提出退回的书面意见。

第十条起草单位应当配合审核机构做好合法性审核工作。根据规范性文件的内容，市司法局可以会同起草单位进行论证或风险评估、信访评估，也可以采取征求专家、政府法律顾问、公职律师意见或实地调研、商请有关部门协助审核等形式听取有关方面意见。

第十一条合法性审核完成后，应当制作《法制审核意见书》，经主要负责人签署意见后，连同相关材料一并报送市人民政府办公室，并抄送起草单位。

第十二条起草单位应当对《法制审核意见书》进行认真研究，对规范性文件送审稿作相应修改；起草单位认为不应采纳的，应当在提请市人民政府审议时详细说明理由。

第十三条制定行政规范性文件不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交会议集体审议。对制定机关没有采纳的审核意见，审核机构应当详细记载。

第十四条审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人的责任。

第十五条各部门（单位）在制定本部门规范性文件过程中，在制定程序、法制审核等方面，参照本工作流程执行。

第十六条本工作流程自印发之日起施行。

吴忠市人民政府拟出台行政规范性文件合法性审核

提交材料清单

提交单位（盖章）：  年  月  日

责任领导：  承办人：  联系电话：

吴忠市人民政府办公室对拟出台行政规范性文件

送审材料初审意见

吴忠市人民政府涉法事务法制审核

工作流程  

第一条  为进一步提高行政决策水平、防范决策风险，促进依法行政，规范政府涉法事务法制审核工作，结合我市实际，制定本工作流程。

第二条  本工作流程所称的法制审核，是指市人民政府依据法定职权或工作职责，对重大工作事项作出决定前，由市人民政府法制审核机构对其进行的合法性审核。

第三条  法制审核事项的范围：

（一）市人民政府拟出台的重大行政决策；

（二）市人民政府拟签订的重大合同（协议）；

（三）市人民政府拟决定的其他重大事项。

第四条  市人民政府法制审核工作由市司法局负责，市直各部门涉法事务的法制审核工作由部门法制机构或指定专人负责。

第五条  重大行政决策的法制审核工作，纳入全市法治政府建设考评体系。

第六条  重大行政决策事项应符合法律法规、规章和相关政策的要求，确保决策事项的可行性、必要性。

第七条  承办部门拟报请的事项应由本部门法制机构提出法制审核意见。

第八条  重大行政决策事项须经承办部门集体讨论，形成送审稿，由主要负责人签署意见后，向市人民政府请示；联合承办的，经集中讨论，形成送审稿，由主要负责人共同签署意见后，向市人民政府请示。

第九条  市人民政府办公室在收到重大行政决策事项请示及相关材料后，对材料的完备性进行形式审查，经审查材料不完备、不符合要求的，退回完善；材料完备的，报送分管副市长或常务副市长签批后转送市司法局进行审核。

承办部门如通过OA办公系统呈送市人民政府的送审稿，按照前款规定程序进行初审、签批后转市司法局。

第十条  未经市人民政府办公室初审或初审未通过的，不得提交市司法局进行法制审核。

第十一条  提交市司法局审核的重大行政决策事项，承办部门应当报送相应规定材料，并对其真实性、有效性和完整性负责：

（一）市人民政府拟出台的重大行政决策法制审核需要提交以下材料：

1.重大行政决策送审稿纸质版一式三份及电子文本；

2.重大行政决策的起草说明；

3.重大行政决策的相关法律法规及政策依据；

4.重大行政决策征求公众意见、专家论证、风险评估、集体讨论的相关材料；

5.涉及市场主体经济活动的，需要提交包含公平竞争审查的情况报告；

6.法律、法规、规章规定应当听证的，涉及社会面广、与人民群众利益密切相关的，对经济社会发展有重大影响的，公众对行政决策有重大分歧的，较多利害关系人要求听证的需要提交听证报告及相关资料；

7.其他有关资料。

第1、2、3、4为提交必备资料。

（二）市政府拟签订的重大合同（协议）；

1.合同（协议）送审稿纸质版一式三份及电子文本；

2.合同（协议）签订的背景资料说明；

3.承办部门法制审核机构的意见。

（三）市政府拟决策的其他重大事项参照本条第（一）、（二）项提交资料。

重大行政决策事项已有专门规定，需要提交其他材料的，按规定提交。

第十二条  市司法局对市人民政府办公室转送的审核事项材料，由办公室收文登记后报领导签批，根据领导批示进行合法性审核。

第十三条  合法性审核应当保证必要的审核时间，一般不少于7个工作日，最长不超过15日。以下事项不计入审核期限：

（一）采取咨询论证或实地调研方式审核的，咨询论证与调研时间不计入审核期限；

（二）审核事项被缓办的，缓办时间不计入审核期限；

（三）审核需要提交补正材料的，补正材料时间不计入审核期限。

第十四条  根据实际需要合法性审核可采取下列方式进行：

（一）书面审查；

（二）咨询或组织专家法律顾问论证，听取意见和建议；

（三）实地调研；

（四）需要采取的其他方式。

第十五条  对重大行政决策合法性审核，主要审核以下内容：

（一）决策事项是否符合法定权限；

（二）决策草案的形成是否履行相关法定程序；

（三）决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定。

第十六条   在合法性审核过程中相关人员应当遵守有关保密规定。

第十七条  市司法局对重大行政决策事项审查完毕后，出具《法制审核意见书》，及时反馈给市人民政府办公室，并抄送承办部门，退还审核材料，并复制留存，立卷存档。

第十八条  涉法事务具体承办部门应对合法性审查意见进行认真研究，对决定事项送审稿作相应修改，认为不应采纳的，应在提请决策机关决定时说明理由。

未经合法性审查或审查未通过的，承办部门不得将审核事项报领导签发或提交决策机关集体审议。

通过OA公文系统发文的，应附《法制审核意见书》及《意见采纳情况说明》。

第十九条  重大决定事项确因情况紧急，需要市司法局立即审核的，承办部门应当向市司法局说明情况。

重大决定事项情况复杂的，不适用立即审核。

第二十条  相关部门违反本工作流程的，由市人民政府办公室责令改正，并给予通报批评，通报结果纳入年度法治政府建设考核内容。

第二十一条  本工作流程自印发之日起施行。

吴忠市人民政府拟出台重大行政决策法制审核

提交材料清单

提交单位（盖章）：  年  月  日

任领责导：          承办人：          联系电话：

吴忠市人民政府办公室对拟出台重大行政决策

送审材料初审意见

吴忠市人民政府拟签订重大合同（协议）法制审核

提交材料清单

提交单位（盖章）：                        年   月   日

责任领导：           承办人：        联系电话：  

吴忠市人民政府办公室对拟签订的重大合同（协议）

送审材料初审意见