《吴忠市城乡容貌和环境卫生治理条例》 解读之一

《吴忠市城乡容貌和环境卫生治理条例》（以下简称《条例》）于2018年11月29日由宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，自2019年1月1日起施行。

一、立法背景及意义

城乡环境事关城乡统筹发展大局，事关广大城乡居民的切身利益。近年来，全市上下按照市委、市政府的统一部署，深入开展城乡环境综合整治，取得了明显成效，全市城乡面貌、人居环境不断改善，为全市经济社会发展奠定了良好的基础。随着社会经济的不断发展和城乡一体化进程的不断推进，我市城乡容貌管理和环境卫生治理等方面出现了一些新情况、新问题，面临着一些新变化、新要求。为了巩固全市城乡环境综合治理成果，加快推进法治建设，进一步加强和规范城乡环境治理活动，建立依法治理长效机制，为治理工作提供法律保障，适应满足全市人民日益增长的对美好生活的需要及社会各界立法需求，亟待制定符合吴忠市实际的城乡环境综合治理方面的地方性法规。

一是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的需要。制定《条例》，是市委、市政府的一项重大决策，也是市人大常委会五年立法规划的一项重要立法任务。在城乡环境治理方面开展地方立法对于深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，扎实推进党的十九大确定的乡村振兴战略、自治区第十二次党代会确定的生态立区战略、建设美丽新宁夏以及市委、市政府关于环境整治等各项部署意义重大；对于充分发挥地方立法引领和规范作用，深入、持久地开展全国文明城市创建活动，提升公众文明素养，塑造城乡文明形象；对于统筹推进全市城乡环境综合治理，提升公共环境品质，提高公共生活质量，为创造整洁、和谐、美丽的生产、生活、生态环境提供法律保障具有重要意义。

二是我市推进新型城镇化建设和城乡发展一体化进程的需要。当前，随着我市新型城镇化建设和城乡一体化的快速推进，城镇的环境卫生区域范围处于不断扩张的动态之中。根据城镇建设到哪里环境卫生管理就要跟进到哪里的要求，城镇环境卫生管理必须适应我市城乡一体化发展进程，其管理范围和内涵应当向乡镇以及经济开发区、独立工业园区等区域延伸。与此同时，城乡人民群众普遍提高的市容环境卫生公共意识，使得城乡居民同步享受良好环境的愿望逐步增强。而现行的国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年08月01日）和《宁夏回族自治区市容环境卫生管理条例》（2005年1月1日），其适用范围均只针对城市和镇的规划区。因此，把城区先进的环境卫生管理方式延伸到乡镇、农村，结合我市推行的市辖区综合执法改革试点，制定完善城乡环境卫生一体化管理的地方性法规，已成为提升我市整体环境卫生管理水平的迫切需要。

三是推进全域旅游、建设美丽新宁夏的迫切需要。随着城乡环境治理的深入进行，经济社会的快速发展，城乡环境卫生管理还面临着一些新的问题和新的矛盾：一是城乡环境卫生管理水平差距需要解决。城市环境卫生管理在持续、有效的投入保障中，管理和清扫保洁质量稳步提升，加之相关法规均主要针对城市区域，同步强化了城市管理能力，使城市居民普遍享受到了城市发展成果。相对应的，农村的环境卫生管理在经费、项目和管理力量的投入上均严重不足，呈现出底子薄、力量弱、保障不到位的现状。同时，适用于农村容貌和环境卫生管理的相关法律法规缺失，导致农村环境卫生管理工作呈弱化态势。二是市容和环境卫生依法履责体系未真正建立。除城市规划区外，建制乡镇规划区、各类开发区、产业区、工（农）业园区、村（组）等管理主体的环境卫生管理职责、管理范围、管理标准、管理责任不够具体明确；农村居民、乡镇企业、各类农业大户应承担的环境卫生义务和责任没有相关规定；乡镇一级环卫监管责任和执法责任得不到有效保障；农村公共环境卫生设施建设和管理的各类保障不到位等等，都需要有法律法规层面的支撑和规范。三是新情况新问题无适用的法规条款。比如应由社会责任主体负责的环境卫生责任不落实、广告宣传品乱张贴乱悬挂、运输车抛洒滴漏、生活、建筑垃圾乱堆乱放、夜市烧烤和各类焚烧行为影响环保等，人民群众反映强烈。对这些问题，国务院和自治区政府制定的相关法规、规章不够具体，缺乏地方针对性，执法层面难以操作，因而，迫切需要以地方性法规予以规范。

二、立法的总体考虑和起草过程

《条例》起草工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神和自治区第十二次党代会精神，认真贯彻乡村振兴战略部署、自治区生态立区战略和农村人居环境整治工作要求，坚持“科学立法、民主立法、依法立法”原则。

（一）总体考虑

一是围绕中心工作。着力于推进乡村振兴战略、生态立区战略，将文明城市创建及厕所革命、垃圾分类、蓝天保卫战、农村人居环境整治等政策通过地方立法形式予以贯彻实施。

二是确保法制统一。严格执行地方立法法律授权及程序规定，遵循不抵触原则。上位法已有行为规定或者处罚规定的，执行上位法，并在上位法规定的种类和幅度内设定处罚。

三是坚持问题导向。突出重点，有所取舍，力求解决问题。重点针对存在的主要问题和人民群众关注的热点问题进行规范，并体现吴忠城乡特点，包容山川差异性。

四是城乡统筹推进。积极应对城市市容和环境卫生治理方面的新情况、新问题，适应乡村容貌和环境卫生治理方面的新发展、新需求，统筹城乡，城乡并重。

五是运用综合治理。调整范围重点在城乡容貌和环境卫生2个方面，政府服务和全民参与相结合，运用多种措施，符合“共建共治共享”的现代法治理念和要求。

（二）起草过程

一是探索建立“党委领导、人大主导、政府负责、律师参与”的立法机制。市政府于2018年3月7日成立了立法工作领导小组，由市住建局牵头，抽调规划、园林、卫计、农牧、利通区综合执法、环保环卫等部门7名具有法律专业知识或有多年实践经验的工作人员组成立法起草小组，市政府法制办参与修改并进行法制审查，聘请北京泽元律师事务所律师参与起草。起草过程中，市人大分管领导及法工委全程跟踪指导。

    二是坚持问题导向，注重解决问题。起草小组坚持“科学立法、民主立法、依法立法”原则，认真学习领会党的十九大精神、自治区第十二次党代会精神及第五届市委党代会精神，学习研究国家相关法律法规、外省市地方立法及政策性文件，按照“问题导向”“立解决问题的法”工作思路，深入城乡、山川考察调研我市在城乡环境治理方面存在的主要问题，深入各县（市、区）、市直有关单位征求立法意见和建议（共召开座谈会14场次，梳理立法意见、建议6类42条），多次召开立法研讨会，确定《条例》框架及重点方向。《条例》于4月5日正式起草，5月4日形成征求意见稿后，先后2次书面征求各县（市、区）和市直各部门意见，召开2次征求意见会，书面与市政协进行立法协商，2次邀请区内法律专家进行咨询论证，委托北京泽元律师事务所对《条例》进行了合法性审查并出具法律意见书。经吴忠市第五届人大常委会2次审议，并由宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过。

三、基本框架及主要内容

《条例》共六章六十条。

第一章总则（共8条），明确立法目的、适用范围、治理原则、政府职责和宣传教育等。

第二章治理保障（共11条），从人、财、物等方面为开展治理活动提供支撑。

第三章治理措施（共23条），针对城乡容貌和环境卫生方面存在的突出问题进行引导和规范。

第四章治理监督（共7条），确定责任区、治理责任及相应监督考核制度。

第五章法律责任（共10条），确定执法主体和相应处罚措施。

第六章附则（共1条），确定施行日期。