吴忠市人民政府行政复议决定书

吴政复决字〔2022〕第15号

申请人：宁夏某有限公司

被申请人：吴忠市生态环境局

法定代表人：刘永辉，系该局局长

住所地：吴忠市利通区开元大道西427号

    申请人宁夏某有限公司请求撤销被申请人吴忠市生态环境局2022年2月24日作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2022〕29号），于2022年4月25日向本复议机关提起行政复议，本复议机关依法受理，根据审理需要，2022年7月15日本复议机关组织听证会，申请人宁夏某有限公司委托代理人李某甲、李某乙，被申请人吴忠市生态环境局委托代理人代敏军参加了听证会，本复议机关根据听证笔录进行了综合审查，现已审理终结。

申请人称：

一、申请人的行为不是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的生产或者使用行为。

（一）《建设项目环境保护管理条例》第一条规定，为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，制定本条例。该条例禁止相关行为的立法目的是防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境。条例第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用。这里的投入生产或者使用应当与立法目的保持一致，即会产生新的污染、破坏生态环境的生产或者使用行为。如果一个行为，虽然与条例规定不符，但是其本身不会产生污染、破坏生态环境，这个行为就不应认定为该条例禁止的生产或者使用行为。本案中，申请人在建设过程中得知江苏某公司研发的分子纳米膜好氧发酵技术，操作过程中处于全封闭状态，不产生臭气污染和破坏生态环境，目前是该领域最先进的技术，故变更工艺流程，与该公司进行合作，采用分子纳米膜好氧发酵技术进行北方冬季牛粪发酵实验，但是未投入生产。

（二）《中华人民共和国行政处罚法》第五条第一款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。此处的“事实”应当从实质上进行评价，而不是只看形式。本案中，申请人虽然在形式上存在违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定的情况，但是实质上，申请人采用分子纳米膜好氧发酵技术进行北方冬季牛粪发酵实验的行为并不产生污染和破坏生态环境，故申请人的行为不能被认定为《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的生产或者使用行为。

（三）申请人在听证会上，已经举示了充分证据证实所使用的江苏某公司研发的分子纳米膜好氧发酵技术不会产生污染和破坏生态环境，如果被申请人认为使用这个最新技术也有较大可能会对环境造成污染或者破坏生态环境，应当依法由被申请人举证证明。

二、申请人没有主观过错、涉嫌违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法应当对申请人不予处罚。

《建设项目环境保护管理条例》第四条规定，工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。更改工艺流程，可以减少企业投资，防止环境污染和生态破坏。申请人在建设过程中，发现有不产生污染的新工艺，所以对原工艺进行了变更，正是对条例的上述规定的积极贯彻执行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款、第二款规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。本案中，申请人提交的证据足以证实申请人积极采用不产生环境污染和破坏生态环境的新技术，使用分子纳米膜好氧发酵技术的新工艺是为了防止污染，保护生态环境，足以证实申请人没有违反《建设项目环境保护管理条例》的主观过错。被申请人也没有证据证实申请人采用分子纳米膜好氧发酵技术进行实验的行为造成了环境污染的危害后果。

三、对申请人不予处罚，是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，充分发挥政府职能，服务做好“六稳”工作、落实“六保”任务的具体体现。

2020年5月，习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时强调，做好“六稳”工作、落实“六保”任务至关重要。为了贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，各级党委、政府均出台了相应的具体工作意见，吴忠市党委、政府相关工作措施也落实的比较到位。宁夏某有限公司决定投资2059.17万元在吴忠市五里坡生态奶牛养殖基地建设年产10万吨有机肥厂。正是在上述背景下，申请人积极相应政策号召，积极筹措资金2000多万在吴忠市五里坡生态奶牛养殖基地建厂，用于有机肥加工生产，目前厂区已基本建厂，但还没有开始正式投入生产。因受疫情影响申请人资金非常紧张，目前只能靠贷款艰难维持，但申请人坚信在党和政府的正确领导和支持下，一定能度过难关，为吴忠市经济发展和畜禽粪污处理贡献一份力量。可是，此次被申请人对申请人处以如此巨额的行政罚款处罚，是对申请人的致命打击。

四、即便申请人的行为构成违法并需要进行处罚，该行政处罚决定对申请人处以高达40万元的罚款也违反比例原则、处罚与教育相结合等原则。

《中华人民共和国行政处罚法》第五条第一款、第三十二条规定，本案中，申请人生产设备是本月才进场的，被申请人认定的所谓“违法行为”只是申请人采用分子纳米膜好氧发酵技术新工艺的冬季牛粪发酵实验行为，申请人并没有正式投入生产。申请人在接到被申请人限期改正通知后，立即停止了实验，且该实验没有造成任何危害后果，应当依法对申请人减轻处罚。

综上所述，为了维护申请人的合法权益，现请求依法撒销被申请人的行政处罚决定。

被申请人称：

一、本案违法事实认定准确。

（一）申请人存在的环境违法事实。被申请人于2021年12月21日现场执法检查时，发现申请人年产十万吨有机肥厂项目于2019年5月开工建设，2021年10月建成投入运营。现厂区内已建成一座料仓，地面采用混凝土硬化，该项目未按照环境影响报告批复要求建设配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），已擅自投入运行，该事实有现场检查笔录、调查询问笔录、现场拍摄视频及照片、原吴忠市环境保护局《关于宁夏某有限公司年产十万吨有机肥厂项目环境影响报告表的审查意见》（吴环审〔2019〕6号）等证据予以证实。经核实，申请人养殖项目于2019年5月开工建设，2021年10月建成投入运营，但截止检查当日仍未按照环评批复要求配套建设生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），未完成环境保护设施竣工验收手续，存在环境违法事实。

（二）申请人存在的环境违法行为违反了建设项目“三同时”制度。按照国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条的要求，环保设施必须与建设项目的主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设单位实行环保设施“三同时”制度是投产经营的前提条件，也是建设单位的主体责任。本案中申请人在未按环评要求配套建设生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施）、未完成环境保护设施竣工验收手续的情况下，已擅自于2021年10月投入运行，明显违反了建设项目“三同时”及验收制度。

（三）申请人存在的环境违法行为依据法律规定应当责令限期改正并实施行政处罚。依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，因申请人未按环评要求配套建设环境保护设施即投入运行，应由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，并处20万元以上100万元以下的罚款。故基于申请人存在的环境违法事实，依法应责令限期改正违法行为并实施行政处罚。

二、实施行政处罚适用法律正确。

（一）被申请人依据国务院《建设项目环境保护管理条例》对申请人实施行政处罚符合相关规定。申请人年产十万吨有机肥厂项目2019年5月开工建设，2021年10月建成投入运营，该项目未按照环境影响报告批复要求建设配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），已擅自投入运行的行为已经违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定，被申请人法律适用无误。

（二）被申请人适用《自治区生态环境行政处罚自由裁量权适用标准》准确无误。申请人未按照环境影响报告批复要求建设配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），已擅自投入运行的行为，属于环境违法行为情节较重，处罚裁量为40万元以上60万元以下的罚款。经被申请人会议研究，决定对申请人环境违法行为处肆拾万元（400000.00元）的行政罚款，已充分考虑了申请人的实际情况，给予最低罚款限额，被申请人自由裁量权使用准确无误。

三、实施行政处罚程序合法。

2021年12月21日被申请人对申请人进行现场执法检查时发现，申请人年产十万吨有机肥厂项目于2019年5月开工建设，2021年10月建成投入运营。现厂区内巳建成一座料仓，地面采用混凝土硬化，该项目未按照环境影响报告批复要求建设配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），已擅自投入运行，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，申请人当场制作了《吴忠市生态环境局现场检查笔录》并拍摄了相关视频及照片，均由申请人的现场负责人签字确认。

根据原国家环境保护部《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，被申请人于2021年12月22日登记立案，并指派两名具有行政执法资格工作人员对申请人违法行为进行调查，2021年12月26日执法人员对申请人的授权委托人李某乙进行调查核实后，制作了《吴忠市生态环境局调查询问笔录》，并依法送达了《吴忠市生态环境局责令改正违法行为决定书》，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条和国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，责令申请人于2022年2月26日前改正环境违法行为，并告知其行政复议和行政诉讼的期限及受理机关。

在作出行政处罚决定之前，被申请人依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定于2022年1月6日向申请人送达了《吴忠市生态环境局行政处罚事先（听证）告知书》（吴环罚告字〔2022〕04号），告知了拟作出行政处罚的内容、事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，申请人于2022年1月10日向被申请人提交了《环保行政处罚听证申请书》，被申请人于2022年1月13日向申请人送达了《吴忠市生态环境局行政处罚听证通知书》（吴环听通字〔2022〕01号），告知其听证事项、时间及地址。被申请人于2022年1月25日公开组织了听证会，听取了申请人相关陈述意见。经被申请人会议研究，决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第（一）项、第五十九条和第六十条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定及《自治区生态环境行政处罚自由裁量权适用标准》，作出罚款肆拾万元（400000.00元）的行政处罚决定，申请人于2022年2月24依法向申请人送达了《吴忠市生态环境局行政处罚决定书》（吴环罚字〔2022〕29号）。因此，被申请人本案实施行政处罚的程序符合法律规定。

综上所述，被申请人依法作出的吴环罚字〔2022〕29号《吴忠市生态环境局行政处罚决定书》事实认定清楚、证据确实充分、责任主体准确、适用法律正确、处罚程序合法，申请人的行政复议请求无事实和法律依据，请复议机关依法维持行政处罚决定，驳回申请人的复议请求。

经审理查明：

申请人宁夏某有限公司成立于2018年11月22日，法定代表人：杜某，股东：李某乙，杜某。宁夏某生物科技有限公司成立2021年7月6日，法定代表人：李某丙，股东：李某丙、谢某、鹿某某。江苏某公司，成立于2020年6月1日，法定代表人：鹿某甲，股东：鹿某甲。

2019年1月14日，被申请人作出《关于宁夏某有限公司年产十万吨有机肥厂项目环境影响报告表的审查意见》（吴环审〔2019〕6号）载明，项目各车间产生的臭气采用风机收集由生物过滤法处理达到《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）恶臭污染物排放标准值中排放限值后通过15m高的排气筒排放，确保无组织恶臭气体通过定期喷洒除臭剂等措施处理满足《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）相关标准。项目建设必须严格执行环境保护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，项目建成后必须按规定进行环保竣工验收，验收合格后方可正式投运。上述项目申请人于2019年5月开始建设。

2021年7月，江苏某公司与李某乙签订了《技术授权协议书》并加盖了宁夏某生物科技有限公司印章，该协议书约定江苏某公司将纳米膜堆肥发酵技术授权给李某乙。2021年6月，李某乙、鹿某甲、周某某三方签订《合同协议书》约定，三方签订合同后，共同成立新的公司，李某乙占50%的股份，鹿某甲和周某某各占25%的股份，且约定了其他权利义务。

2021年12月21日，被申请人对申请人进行了现场检查，并制作了《现场检查笔录》载明，该公司年产十万吨有机肥厂项目于2019年1月14日由原吴忠市环境保护局审批同意，文号为吴环审〔2019〕6号。该项目于2019年5月开始建设，2021年10月建成投入运营，建成一座料仓，未按照环境影响评价报告要求建设发酵车间、生产车间及配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），未落实建设项目“三同时”管理制度。现场检查时，该公司正常运营，与永宁县城市建设投资有限公司（污水处理厂）签订污泥委托处置协议，拉运约1300余吨污泥露天堆存在封闭式料仓南侧，用做原辅材料，未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。上述《现场检查笔录》，由申请人法定代表人杜某签字确认。次日，被申请人对申请人涉嫌违反建设项目“三同时”及验收制度立案调查。

2021年12月26日，被申请人对申请人总经理李某乙进行了询问，并制作了《调查询问笔录》载明，2019年1月14日由原吴忠市环境保护局审批同意，审批号吴环审〔2019〕6号，因公司发酵车间未建成，有机肥厂建设项目尚未竣工环境保护验收。年产十万吨有机肥厂项目自2021年10月建成后开始生产有机肥，生产的有机肥尚未出售，主要污染物有生产过程中产生的臭气，生产过程均为露天覆膜，臭气未经收集处理。环评要求建设配套生物净化系统，包括过滤除臭塔和活性炭吸附设施，因公司现阶段资金紧张，配套污染防治设施未建设，但已动工建设。同日，被申请人作出《责令改正违法行为决定书》（吴环责改字〔2021〕B034号），并送达申请人。2021年12月23日，吴忠市生态环境局利通区分局委托宁夏中科精科检测技术有限公司对申请人存放的固体废物浸出液进行检测，2021年12月27日，宁夏中科精科检测技术有限公司出具《检测报告》（宁精环检〔1〕字2021第1088号）载明，申请人存放的固体废物1#、2#、3#、4#、5#点位浸出液检测中总铬、总铜等检测结果均未超过《危险废物鉴别标准 浸出毒性鉴别》（GB5085.3-2007）表1浸出毒性鉴别标准值。2022年1月13日，吴忠市生态环境检测站作出《监测报告》（吴环监<ZFJC-2022>第003号）载明，监测期间，申请人污泥堆、牛粪堆放场土壤环境中总铜、总铅等监测结果均满足《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准》（试行）（GB36600-2018）表1筛选值第二类用地中的相应标准限值。

2022年1月6日，被申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》（吴环罚告字〔2022〕04号）并送达申请人，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和依法享有的陈述申辩及听证的权利向申请人进行了告知。2022年1月10日，申请人申请听证，同月12日，被申请人作出《行政处罚听证通知书》（吴环听通宇〔2022〕01号），将举行听证会的地点、时间、主持人、记录人员等相关事宜进行了告知。2022年1月25日，在被申请人三楼会议室就申请人违反建设项目“三同时”及验收制度案举行了听证会，并制作了《听证笔录》。申请人代理人李某甲及周某参加听证会并提出陈述和申辩意见称，申请人对被申请人出示的相关证据的证明目的有异议，申请人采取了分子纳米膜的覆膜发酵技术对牛粪进行发酵的行为，不能认定为建设项目环境保护条例中的“生产或使用”行为，新技术纳米膜好氧发酵是全封闭的，不需要除臭系统，本身不污染环境等。

2022年2月18日、23日，被申请人经本单位集体讨论、法制审核、机关负责人批准，以申请人年产十万吨有机肥厂项目于2019年5月开工建设，2021年10月建成投入运营，现厂区内已建成一座料仓，地面采用混凝土硬化，该项目未按照环境影响报告批复要求建设配套的生物净化系统（过滤除臭塔和活性炭吸附设施），已擅自投入运行。该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及《自治区生态环境行政处罚自由裁量权适用标准》的规定作出《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2022〕29号），决定给予申请人肆拾万元罚款，于2022年2月25日送达申请人并经其盖章确认。

本复议机关认为：

根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”、《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款：“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。”之规定，被申请人作为辖区范围内环境保护部门，对环境污染防治具有监督管理及处罚权。

依照《中华人民共和国行政处罚法》第六十五条:“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”及《环境行政处罚办法》第四十九条第一款：“环境保护主管部门应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。”的规定，本案中，被申请人虽依法组织申请人举行了听证会，听取了申请人陈述和申辩，但现有证据无法证实被申请人对申请人在听证程序中提出的事实、理由和证据进行了复核，且无证据证实被申请人作出的案涉行政处罚决定是根据听证笔录作出，行政处罚决书中亦未反映申请人的陈述和申辩采纳情况。故被申请人作出的《行政处罚决定书》违反法定程序。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本复议机关决定：

一、撤销被申请人吴忠市生态环境局2022年2月24日作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2022〕29号）；

二、责令被申请人吴忠市生态环境局于本决定生效后60日内重新作出行政行为。

申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，向吴忠市中级人民法院提起行政诉讼。

吴忠市人民政府

                       2022年7月20日