吴忠市人民政府行政复议决定书

吴政复决字〔2021〕第36号

申请人：某有限公司

：  李某某，职务：该公司执行董事兼总经理

被申请人：青铜峡市人民政府

：赵彦林，职务：该市市长

住所地：青铜峡市古峡东街51号

被申请人：青铜峡市自然资源局

：王军，职务：该局局长

住所地：  青铜峡市陈袁滩镇袁滩村五组

申请人某有限公司请求撤销被申请人青铜峡市人民政府审批的被申请人青铜峡市自然资源局2021年8月17日作出的《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号），于2021年12月6日向本复议机关申请行政复议，本复议机关依法受理，现已审理终结。

申请人称：1.因国家环保产业政策调整，园区取消小吨位燃煤锅炉，改用园区电厂热蒸汽代替煤炭。申请人生产所采用的生产工艺主要是靠燃煤锅炉煅烧，改用热蒸汽后无法达到生产要求。2.生产原材料成分结构发生变化，以前电厂发电燃煤需脱硫，申请人主要用其脱硫所产生的固体废料二水硫酸钙煅烧后生产建筑石膏制品，原材料含量达85％以上才能利用，电厂脱硫不稳定，原料含量时好时坏，已严重影响了申请人的生产，后根据国家环保要求，各火力发电厂需脱硝，导致火电厂的原料无法使用。3.由于国家环保政策调整，致使申请人无法正常开工建设，导致项目搁浅，与申请人合作的投资方终止对申请人的投资，造成了资金中断，无法正常开工建设。

被申请人青铜峡市人民政府称：

一、被申请人青铜峡市自然资源局认定申请人闲置青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权的事实清楚，作出收回闲置土地的程序合法。2015年3月19日，申请人通过挂牌出让方式取得原青铜峡市某宗土地使用权，面积5206平方米（7.81亩），用途为工业用地，合同电子监管号为6403812015B00128，约定的动工日期为2015年6月4日，项目竣工时间为2016年6月4日。申请人取得该宗地后，并未按期开工建设，也未向被申请人青铜峡市自然资源局提出延期建设的申请，至今该地仍处于闲置状态。经实地调查，被申请人青铜峡市自然资源局于2019年5月5日作出《闲置土地调查通知书》（青自然闲调字〔2019〕1号），2019年8月20日作出《闲置土地认定书》（青自然闲认字〔2019〕1号），2019年12月10日向申请人送达《闲置土地处置听证权力告知书》（青自然闲听证告字〔2019〕1号），并于2020年4月3日14时30分在被申请人青铜峡市自然资源局召开闲置土地处置听证会。至听证会召开，申请人对该宗地开工建设未提出具体的方案，申请人所述未开发建设原因系资金缺乏、生产工艺不达标都系企业自身原因，非政府原因。

根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”规定，上述宗地已属闲置土地。

根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。

基于上述事实及法律规定，被申请人青铜峡市自然资源局经请示被申请人青铜峡市人民政府后依法作出《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号），完全符合法定程序和规定。

二、被申请人青铜峡市人民政府批准被申请人青铜峡市自然资源局关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定亦符合法律规定。基于被申请人青铜峡市自然资源局对涉案土地的调查事实，认为申请人闲置国有建设用地的事实清楚，被申请人青铜峡市自然资源局处置的相关程序符合法律规定，依法批准亦无不妥之处。

综上所述，申请人闲置国有建设用地，违法事实清楚，被申请人青铜峡市人民政府及被申请人青铜峡市自然资源局处置涉案闲置土地程序合法，请贵机关依法驳回申请人的复议申请。

被申请人青铜峡市自然资源局称：

一、该宗地基本情况及认定情况

（一）合同约定情况。2015年3月19日，申请人通过挂牌出让方式取得某宗国有建设用地使用权，面积5206平方米（7.81亩），用途为工业用地，合同电子监管号为6403812015B00128，约定的动工日期为2015年6月4日。

（二）闲置调查认定情况。被申请人青铜峡市自然资源局工作人员通过比对上述宗地2015-2017年影像、现场核实，发现申请人未履行合同约定、按期开工建设。被申请人青铜峡市自然资源局依据相关法律条款、对照闲置土地处置程序，认定为闲置土地情况如下：2019年5月5日，被申请人青铜峡市自然资源局向申请人送达《闲置土地调查通知书》（青自然闲调字〔2019〕1号）。经实地调查，该宗地未开工建设。2019年8月20日，被申请人青铜峡市自然资源局向申请人送达《闲置土地认定书》（青自然闲认字〔2019〕1号），认定闲置原因为企业原因，并征询了青铜峡工业园区管委会上述宗地闲置原因的意见。2019年12月10日，被申请人青铜峡市自然资源局向企业送达《闲置土地处置听证权力告知书》（  青自然闲听证告字〔2019〕1号），拟对该宗地作无偿收回国有建设用地使用权。2020年3月24日，被申请人青铜峡市自然资源局向申请人送达《听证通知书》（青自然资听通字〔2020〕第4号）。于2020年4月3日依法组织听证，由被申请人青铜峡市自然资源局副局长主持，青铜峡工业园区管委会、发展和改革局、财政局、司法局、工业和信息化局、商务和投资促进局、住房和城乡建设局、自然资源局法律顾问、自然资源局开发利用室及申请人法定代表李某某参加的关于收回申请人闲置国有建设用地使用权事项听证会，在被申请人青铜峡市自然资源局举行，经与会代表根据《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》的有关规定现场裁定，认定上述宗地闲置土地，闲置原因为企业原因，无偿收回有法律依据。

（三）处置情况。经青铜峡市十五届人民政府第109次常务会议研究通过，2021年8月12日被申请人青铜峡市人民政府以《关于收回3宗国有建设用地使用权的批复》（青政土批字〔2021〕25号）批准收回申请人闲置土地。被申请人青铜峡市自然资源局于2021年8月17日下发了《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号）文件，终止《国有建设用地使用权出让合同》，通知申请人在规定的时间内到被申请人青铜峡市自然资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回青国用（2015）第60045号土地使用证，申请人至今拒不办理。

二、针对行政复议申请书，具体答复

申请复议书中载明：因国家环保产业政策调整，园区取消小吨位燃煤锅炉，改用园区电厂的热蒸汽代替煤炭，我厂生产所采用的生产工艺主要是靠燃煤锅炉煅烧，改用热蒸汽无法达到生产要求，根本行不通。答复意见：该申请事实、理由与事实不符，理由于法无据不予支持。根据申请人与原青铜峡市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年6月4日之前开工，在2016年6月4日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。截止被申请人青铜峡市自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》2021年8月17日，该宗地已闲置6年。2014年10月29日国家发展改革委、环境保护部、财政部、国家市场监督管理总局、工业和信息化部、国管局、国家能源局联合发了《关于印发＜燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案＞的通知》（发改环资〔2014〕2451号），《实施方案》提出“按照全面整治小型燃煤锅炉的要求，地级及以上城市建成区禁止新建20吨／时以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不得新建10吨／时以下的燃煤锅炉”。申请人在国家相关政策出台之后以“因国家环保产业政策调整，园区取消小吨位燃煤锅炉”为由不实。申请人提出企业生产采用煅烧方式改用热蒸汽只是工艺和设备问题，不能作为未开式建设的理由，而且长达6年之久，造成土地闲置。

申请复议书中载明：生产原材料成分结构发生变化。答复意见：企业是自主经营、自负盈亏的主体。企业在制定计划时，除了依据国家有关法律规定处，考虑市场需求，进行市场预测，是企业投资决策权，而不应是以原材料市场变化为由提出未动工建设理由。据此，申请人合同违约、行为违法，所述事实与实际不符于法无据，其事实、理由不应支持。

三、本案引用法律、法规条款依据准确

根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”、第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”等相关条款，认定上述宗地属闲置土地，被申请人青铜峡市自然资源局无偿收回该宗地使用权有法可依。

综述答复意见：根据申请人行政复议申请书陈述分析：申请人造成土地闲置纯属公司内部原因导致，任何企业、个人不能以任何借口无视法律而超越法律底线，应在法律规定的范围内守法经营，更要接受当地政府和业务主管部门的监督和约束。依据相关法律、法规条款认定为闲置土地证据充分，而申请书的陈述，与法不合，与理不顾，该案事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法、内容适当，恳请吴忠市人民政府相关部门以事实为依据，以法律为准绳，请吴忠市人民政府驳回申请人不合理、不合法的复议请求。

经审理查明：

申请人成立于2009年10月16日，登记状态：存续。

2014年11月18日，宁夏回族自治区人民政府印发《关于青铜峡市2014年第十二批次工业项目建设用地的批复》（宁政土批字〔2014〕272号），同意将青铜峡镇国有牧草地17.9733公顷转用为国有建设用地，使用国有未利用地0.5206公顷、国有建设用地0.0001公顷，作为工业项目建设用地。

2015年1月8日，被申请人青铜峡市人民政府印发《关于2014年第十一批次国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（青政土批字〔2015〕1号）载明，根据《宁夏回族自治区国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》和自治区人民政府关于青铜峡市建设项目用地的批复（宁政土批字〔2014〕231号、272号）精神，经市人民政府第47次常务会议研究，同意挂牌出让青地（挂）字〔2014〕-62号。

2015年2月12日，原青铜峡市国土资源局委托宁夏回族自治区土地和矿业权交易中心对编号为青地（挂）字〔2014〕-62号国有建设用地使用权挂牌出让，土地用途为工业用地，出让年限50年。

2015年3月25日，申请人与原青铜峡市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为6403812015B00128）约定，宗地总面积5206平方米，用途为工业用地，土地现状为净地，出让价款为人民币大写叁拾壹万元，合同项下宗地建设项目在2015年6月4日之前开工，在2016年6月4日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。该合同同时约定了其他具体权力和义务。

2019年5月5日，被申请人青铜峡市自然资源局作出《闲置土地调查通知书》（青自然闲调字〔2019〕1号），要求申请人接受调查，提交证据材料。2019年8月20日，被申请人青铜峡市自然资源局作出《闲置土地认定书》（青自然闲认字〔2019〕1号），认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。

2019年10月14日，被申请人青铜峡市自然资源局向青铜峡工业园区管理委员会征询关于对青铜峡工业园区内闲置土地原因。2019年10月21日，青铜峡工业园区管理委员会复函《关于青铜峡工业园区内闲置土地原因的回复函》称，对于园区内申请人5206平方米（7.81亩）项目用地闲置原因，经核对，上述宗地属企业自身原因所造成的闲置，不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。

2019年12月10日，被申请人青铜峡市自然资源局作出《闲置土地处置听证权力告知书》（青自然闲听证告字〔2019〕1号），告知申请人有申请听证的权力，并于2020年4月3日14时30分召开闲置土地处置听证会且制作了《听证笔录》。

2021年7月16日，被申请人青铜峡市人民政府印发《青铜峡市人民政府常务会议纪要》（第109次），原则同意依法无偿收回申请人位于青铜峡工业园区某地，面积为5206平方米（7.81亩）的青地（挂）字〔2014〕-62号建设用地使用权。2021年8月11日，被申请人青铜峡市人民政府印发《关于收回3宗国有建设用地使用权的批复》（青政土批字〔2021〕25号），同意被申请人青铜峡市自然资源局无偿收回申请人位于青铜峡工业园区某地，面积为5206平方米（7.81亩）的青地（挂）字〔2014〕-62号建设用地使用权。

2021年8月17日，被申请人青铜峡市自然资源局作出《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号），决定收回涉案国有建设用地的使用权，并告知了申请人行政复议、行政诉讼权力。

本复议机关认为：

按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”及《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”之规定，本案中，被申请人青铜峡市自然资源局经请示被申请人青铜峡市人民政府后作出《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号）。因此，本案适格的行政复议被申请人应当是青铜峡市人民政府。

依据《闲置土地处置办法》第四条：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”之规定，被申请人青铜峡市自然资源局有权作出本案行政行为。被申请人青铜峡市自然资源局作为被申请人青铜峡市人民政府的下级行政机关虽然不是本案适格的行政复议被申请人，但被申请人青铜峡市人民政府作出的批复，是依附于被申请人青铜峡市自然资源局前期的调查、认定、听证等程序及法律文书。因此，本复议机关对被申请人青铜峡市自然资源局“报经有批准权的人民政府批准”前行政行为的合法性和合理性一并予以审查。

依照《闲置土地处置办法》第十一条第一款：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息”规定，国土资源主管部门（现自然资源部门）向国有建设用地使用权人作出相关文书前，应“调查核实”，下达《闲置土地认定书》应通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。本案中，被申请人青铜峡市自然资源局提供的现有证据无法证实下达《闲置土地认定书》后，被申请人青铜峡市自然资源局将案涉土地位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息未进行任何形式的公示。

根据自然资源部2020年3月20日公布的《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》（中华人民共和国自然资源部令第6号），《国土资源听证规定》已修改为《自然资源听证规定》，但被申请人青铜峡市自然资源局2020年3月24日作出的《听证通知书》仍引用《国土资源听证规定》作为听证依据，听证文书法规适用存在瑕疵，本机关予以指正。同时，按照《自然资源听证规定》第十条第二款：“听证笔录经听证参加人确认无误或者补正后当场签字或者盖章；无正当理由又拒绝签字或者盖章的，记明情况附卷。”、第十七条：“听证机构应当在举行听证会后７个工作日内，根据听证笔录制作包括下列内容的听证纪要：（一）听证会的基本情况；（二）听证事项的说明；（三）听证会代表的意见陈述；（四）听证事项的意见分歧；（五）对听证会意见的处理建议。”，本案中，被申请人青铜峡市自然资源局虽于2020年4月3日举行了听证会并制作了《听证笔录》，但现有证据中无法证实其根据《听证笔录》制作了听证纪要。且被申请人青铜峡市自然资源局提交的《听证笔录》中记载参会14人，但最后《听证笔录》中签名仅9人，其既未说明理由，也未记明情况附卷。因此，被申请人青铜峡市自然资源局违反了《自然资源听证规定》明确规定，属程序违法。

被申请人青铜峡市人民政府作出《关于收回3宗国有建设用地使用权的批复》（青政土批字〔2021〕25号）内容中第一项“收回某有限公司位于青铜峡工业园区某地，面积为5206平方米（7.81亩）的青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权。”，此内容是基于被申请人青铜峡市自然资源局上述程序违法的事实作出，因此，该批复相关内容应予以撤销。

被申请人青铜峡市自然资源局作出《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号）是依据被申请人青铜峡市人民政府批复相关内容作出，该批复的相关内容存在问题，因此依据批复作出的“收回”行政处罚决定，也存在问题。同时，依照《闲置土地处置办法》第十六条第（二）（五）项：“《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限...”规定，本案中，被复议的《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号）中既未对违反法律、法规或者规章事实和证据予以表述，也未明确告知申请人可以申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，被申请人青铜峡市自然资源局作出上述行政行为违反了《闲置土地处置办法》相关规定。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本复议机关决定：

一、撤销被申请人青铜峡市人民政府2021年8月11日作出的《关于收回3宗国有建设用地使用权的批复》（青政土批字〔2021〕25号）中第一项“收回某有限公司位于青铜峡工业园区某地，面积为5206平方米（7.81亩）的青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权。”的内容；

二.撤销被申请人青铜峡市自然资源局2021年8月17日作出的《关于收回某有限公司青地（挂）字〔2014〕-62号土地使用权决定书》（青自然资发〔2021〕185号）。

申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，向吴忠市中级人民法院提起行政诉讼。

  吴忠市人民政府

     2022年3月4日