吴忠市人民政府行政复议决定书

吴政复决字〔2021〕第22号

申请人：某有限公司

：杨某某，系执行董事

住所地：宁夏吴忠市红寺堡区罗山南路

被申请人：吴忠市生态环境局

：杨晓明，系该局局长

住所地：吴忠市利通区开元大道西427号

申请人某有限公司（以下简称“某公司”）请求撤销被申请人吴忠市生态环境局（以下简称“市生态环境局”）2021年9月9日作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号），于2021年9月22日向本复议机关提起行政复议，本复议机关依法受理，现已审理终结。

申请人称：

一、某公司不是本案倾倒污泥的主体，市生态环境局对本案倾倒污泥的行为主体以及倾倒原因的事实并未查清。

1.本次污泥随意倾倒事件的直接行为人并非某公司，而是污泥转运外包人员马某军。2019年10月20日某公司污水处理厂就污泥转运事宜与马某军签订了《污泥拉运协议书》，该协议合法有效，并对双方的权利义务进行了明确约定，其中协议第1条约定“污水处理厂雇佣马某军使用其车辆将污水处理厂的污泥转运至红寺堡区垃圾填埋场指定地点倾倒”，协议第6条约定“马某军严禁倾倒协议约定倾倒地点以外的地方，如发生二次污染或其他不良影响，某公司污水处理厂将追究马某军的相关责任。”。某公司在协议签订后多次告知实际承包污泥转运的马某军严禁在垃圾填埋场指定地点之外倾倒污泥，并按月向马某军支付污泥转运承包费，但其本次严重违反协议约定随意倾倒了污泥，给某公司造成了严重的不利影响，也违背了某公司污水处理厂与其签订协议的初衷，鉴于马某军的行为以及给社会造成的负面影响，某公司在事发后已依照法律规定及协议约定解除了与马某军的协议，禁止其继续承包污水处理厂的污泥转运。

2.某公司在本次事件发生后，在立即清除马某军倾倒的污泥后并对其随意倾倒污泥事宜进行了调查。经查，事发当日马某军从污水处理厂拉运污泥至红寺堡区垃圾填埋场进行转运，但红寺堡区住房城乡建设和交通局环卫中心管理垃圾填埋场现场管理人员海某某以垃圾填埋场内部的装机不能对垃圾及时进行填埋，容量无法满足红寺堡区目前日常产生的垃圾为由，阻止马某军将污泥倾倒在垃圾填埋场指定地点，马某军也未对垃圾填埋场管理员海某某阻止倾倒污泥的行为向某公司进行反馈，最终导致污泥未能倾倒在指定的填埋场。市生态环境局未查明本案污泥倾倒的实际责任主体以及未按指定地点倾倒的原因，径直对某公司作出罚款十万元的行政处罚，这种“治标不治本”的行政处罚观念根本不能有效解决红寺堡区当地垃圾填埋场无法满足当地日益增长垃圾的本质问题。因红寺堡区住房城乡建设和交通局环卫中心阻挡某公司外包人员倾倒污泥至指定地点导致污泥违法倾倒的发生，却对某公司作出罚款十万元的行政处罚，市生态环境局作出的涉案《行政处罚决定书》违反了行政法的合法行政、合理行政原则。

二、某公司主观上并无过错，且已及时妥善的将承包污水处理厂污泥转运人员未按约定地点倾倒的污泥进行了处理，消除了不良影响，未对当地环境造成污染，未造成实际危害后果，根据《行政处罚法》的相关规定，对某公司应不予行政处罚。

1.针对本次未按指定地点倾倒的污泥，某公司于2021年6月15日委托了有法定鉴定资质的鉴定机构对该污泥进行了采样分析，检测结论为污泥符合《城镇污水处理厂污泥处置混合填埋用泥质》中表1和表2标准限值，也即污泥中不含污染环境的重金属物质。

2.某公司聘请了吴忠市某环境检测有限公司对倾倒点的土壤进行了鉴定，某环境检测公司布设了10个不同土壤检测点位，按照《土壤环境质量标准》的要求对土壤中的 PH 、汞、砷、镉、镍、铅、铜、锌进行了检测分析，检测结果显示符合《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618—2018）的要求，该项检测费用共计1.5万元由某公司主动承担。同时，收到市生态环境局红寺堡分局2021年6月23日送达的《责令改正违法行为决定书》（吴环红分责改字〔2021〕004号）之前2021年6月18日，也即知晓该情况后的第二日就立即组织了人员和设备来到现场将该处的污泥迅速进行清理并转运至生活垃圾中转点进行处置，恢复了该处环境的原状，消除了不良影响，本次污泥未按指定地点倾倒的事件未造成现实危害后果。根据《行政处罚法》第三十三条之规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对进行教育，行政处罚法的原则之一是强化处罚与教育相结合，处罚也是为了最终达到教育的目的。某公司在本次事件中主观上并没有授意污泥外包人员马某军随地倾倒污泥，也即某公司主观上并无任何过错，且在市生态环境局红寺堡分局向某公司送达责令改正违法行为决定书之前某公司就已迅速将污泥妥善清理完毕，并未对该处环境造成污染，未产生社会危害后果。因此，某公司认为市生态环境局作出罚款十万元的行政处罚违反了《行政处罚法》第三十三条之规定。

三、市生态环境局拒收某公司递交的听证申请书剥夺了某公司依法享有的听证权力，且前后适用法律不一致，程序违法，市生态环境局据此作出的行政处罚决定书应予撤销。

1.2021年8月24日某公司职工前往市生态环境局办公处递交《陈述申辩书》以及《听证申请书》，但市生态环境局接收材料的工作人员明确告知只能选择递交《陈述申辩书》或者《听证申请书》，某公司无奈只能选择递交《陈述申辩书》维护自己的合法权益。无论根据旧的《行政处罚法》还是2021年7月15日生效的《行政处罚法》的规定，市生态环境局拒收某公司《听证申请书》的行为均违反了《行政处罚法》赋予某公司依法享有听证权力的明文规定。

2.市生态环境局向某公司前后分别作出的《责令改正违法行为决定书》（吴环红分责改字〔2021〕004号）以及《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）所依据的《行政处罚法》不一致，适用法律错误，据此作出的《行政处罚决定书》应予撤销。市生态环境局作出的《责令改正违法行为决定书》（吴环红分责改字〔2021〕004号）适用第四十五条以及六十三条是2021年修正的《行政处罚法》，市生态环境局作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）适用第五十一条第（一）项则是2017年修订的《行政处罚法》，市生态环境局作为市级的生态环境主管部门，对某公司作出高达十万元罚款的行政处罚决定适用法律前后不一致，程序违法，应予撤销。

综上，根据《行政复议法》相关规定，请求吴忠市人民政府支持某公司的复议请求，维护某公司的合法权益，撤销市生态环境局作出的《行政处罚决定书》。

被申请人称：

一、某公司是本案倾倒污泥的责任主体，市生态环境局对违法事实认定准确。经市生态环境局调查核实，某公司于2019年10月20日与马某龙、马某军签订的《污泥拉运协议书》载明某公司与马某龙、马某军系雇佣关系，并非将污泥运输业务委托给具有相应资质的单位依法处置，其在本案中作为行政的法律地位并未改变，受雇佣人马某军自2021年6月4至2021年6月18日期间陆续向指定的垃圾填埋场外的空地随意倾倒了污泥112.1吨。基于该事实，某公司在从事生产经营过程中仍应遵守、履行环保义务，不能因雇佣他人运输污泥而免除相应的主体责任，也不能以此对抗相关部门的行政管理。至于某公司因行政处罚而造成的实际损失可另行向受雇佣方主张，属于双方之间的民事合同法律关系，与行政处罚的责任主体认定并无关联。故市生态环境局对倾倒污泥的责任主体及环境违法事实的调查认定均符合客观事实和法律规定。

二、某公司的行为不符合《行政处罚法》规定的不予行政处罚的条件。一是经市生态环境局调查查明，某公司雇佣的马某军自2021年6月4日至6月18日期间陆续15日向指定的垃圾填埋场外东侧50米处空地累计倾倒了污泥约15车（经《污泥转运台账》记录数据核实为112.1吨），明显不属于违法行为轻微；二是尽管事后某公司采取了清理污泥、聘请相关机构对倾倒的污泥及土壤进行检测等措施，但仍属于经职能部门检查督促后的整改行为，且2021年6月4日事发当日某公司污水处理厂负责人韩某已知悉该事实，却一直未采取有效措施及时妥善处理该问题，导致违法倾倒行为持续15日、倾倒固体废物达112.1吨，若不是2021年6月17日经市生态环境局检查督导仍然继续倾倒，继续放任实施违法行为，其主观上明显存在过错；三是大量倾倒的污泥产生的恶臭已严重影响了周边农户的正常生活，有群众向区长信箱该问题，足以表明某公司倾倒大量污泥的行为已引起了周边群众的严重不满，已造成了不良的社会影响。故某公司的行为不符合《行政处罚法》第三十三条规定的“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”“初次违法且危害后果轻微并及时改正”和“有证据足以证明没有主观过错”而不予行政处罚的条件，应当依据《固体废物污染环境防治法》第二十条、第一百零二条的规定予以行政处罚，市生态环境局依法实施行政处罚符合案件事实和法律规定。

三、市生态环境局实施行政处罚程序合法，并未剥夺某公司的听证权力。某公司于2021年8月19日签收了《行政处罚事先（听证）告知书》（吴环罚告宇〔2021〕52号），2021年8月24日在市生态环境局工作人员详细释明后仅提交了《陈述申辩书》，并做了书面注明，并未要求听证，依法视为其放弃听证权力，故市生态环境局已充分保障了某公司的合法权益，某公司诉称市生态环境局剥夺其依法享有的听证权力明显没有事实根据。

某公司在2021年9月9日签收《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）后，已于2021年9月23日缴纳了罚款十万元，其在15日内如数缴纳了罚款，已不牵涉逾期缴纳而加处罚款的事宜，即使法律条文序号书写笔误也不影响行政处罚主体部分的效力，且案涉违法事实发生在2021年7月15日新《行政处罚法》实施前，市生态环境局以原《行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定作为逾期缴纳加处罚款的法律依据并无不当，故某公司以法律适用错误、程序违法为由请求撤销行政处罚决定，没有事实和法律依据，综上所述，市生态环境局依法作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）认定事实清楚、证据确实充分、责任主体准确、处罚程序合法、适用法律正确，某公司的行政复议请求无事实和法律依据，请复议机关依法维持行政处罚决定，驳回某公司的全部复议请求。

经审理查明：

2013年12月31日，红寺堡区人民政府与宁夏水务投资集团有限公司签订《关于合作推进红寺堡区水务一体化协议》约定，红寺堡区人民政府指定出资人和宁夏水务投资集团有限公司按照股份合作要求，组建由水投集团控股、红寺堡区参股的新公司--某公司，股权比例为51%和49%。

某公司成立于2014年3月26日，类型：有限责任公司（国有控股），股东之一为红寺堡区国有资产管理有限公司，截至目前，登记状态：存续，经营范围：城乡供水、工业供水、污水处理及中水等涉水项目的投资、建设、经营和管理；水保及环保项目的投资、建设、经营和管理；水处理工程，涉水工程物资营销及相关产业，产品的开发与经营；...（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）等。

2018年9月1日，红寺堡区人民政府与某公司签订《吴忠市红寺堡区污水处理及污水资源利用合作协议》约定，某公司享有约定范围内红寺堡区供排水的独立经营权，对已建成和正在建设的污水、中水处理厂经营管理及污水资源化利用项目开展合作，对红寺堡区城市供水、农村供水、工业供水、生态供水、城乡和工业排水、污水回收处理、中水利用等项目进行经营管理。2019年1月1日，某公司污水处理厂与原红寺堡区环境卫生管理中心签订《污泥处置协议》约定，污水处理厂将其生产的污泥送入垃圾填埋场由红寺堡区环境卫生管理中心按照国家相关规定进行填埋处置。2019年10月20日，某公司污水处理厂与马某龙、马某军签订《污泥拉运协议书》载明某公司污水处理厂雇佣马某龙、马某军将污泥转运至红寺堡区垃圾填埋场指定地点倾倒。

2021年6月17日15时28分，市生态环境局红寺堡分局执法人员对某公司污水处理厂现场检查时发现，该公司将产生的污泥拉运至红寺堡区垃圾填埋场东侧50米北侧空地随意倾倒，并现场制作了《现场检查笔录》。次日，市生态环境局红寺堡分局对某公司环境违法行为立案调查。

2021年6月21日、22日、23日、24日，市生态环境局红寺堡分局先后对韩某、马某军、杨某江和陈某进行了询问，并制作了《询问笔录》。韩某在《询问笔录》中陈述，其是某公司职工，在第二污水处理厂任经理职务，2021年6月4日在马某军告知后才知晓污泥转运人员在垃圾填埋场东侧50米北侧空地倾倒污泥。马某军《询问笔录》中陈述，其与某公司经营的第二污水处理厂签订了两年期（2020年11月至2021年11月）污泥转运协议，在垃圾填埋场东侧50米北侧空地倾倒的污泥来自第二污水处理厂，因垃圾填埋场门卫海某某要求才将污泥倾倒在此处，倾倒后给韩某汇报过，2021年6月4日之后倾倒污泥韩某知晓，共向垃圾填埋场东侧50米北侧空地倾倒污泥约15车。杨某江在《询问笔录》中陈述，与马某军签订污泥转运协议有公司授权。陈某在《询问笔录》中陈述，其是红寺堡区市政和环卫服务中心主任，垃圾填埋场门卫海某某主要负责填埋场日常看护和引导生活垃圾、建筑垃圾倾倒工作。污水处理厂相关负责人没有与其协商过污泥转运过程中出现的问题。海某某《询问笔录》中陈述，污泥倾倒地点在生活垃圾区和建筑垃圾区，倾倒在垃圾填埋场东侧50米北侧空地的污泥不是其指定，对此并不知情，是马某不让在污泥指定地点倾倒。2021年6月21日，红寺堡区长信箱接红寺堡镇兴旺村群众匿名，反映污水处理厂将污泥堆放在地上，臭味大、环境差，希望政府解决。

2021年6月15日和2021年6月23日，某公司先后委托吴忠市科信环境监测有限公司对污泥和土壤进行了检测，吴忠市科信环境监测有限公司于2021年6月22日出具了《污泥检测报告》（吴科信委托字〔2021〕1007号）中载明，样品类型为污泥脱水间出口污泥，样品编号065WN2016-15-1，检测项目总铜、总锌、总镉，检定/校准有效期为2018.12.19-2020.12.10；总汞、总砷，检定/校准有效期为2019.12.18-2020.12.17；PH（无量纲），检定/校准有效期为2019.9.2-2020.9.1。2021年6月24日，市生态环境局红寺堡分局作出《责令改正违法行为决定书》（吴环红分责改字〔2021〕004号），并送达某公司。同时，市生态环境局调取了某公司污水处理厂2021年6月2日至2021年6月16日的《2021年度污泥转运台账》载明，2021年6月4日至2021年6月16日共转运污泥112.1吨。

2021年8月18日，市生态环境局作出《行政处罚事先（听证）告知书》（吴环罚告宇〔2021〕52号）并送达某公司，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和依法享有的陈述申辩及听证的权利向某公司进行了告知。2021年8月24日某公司向市生态环境局提交了《陈述申辩书》，2021年8月31日，市生态环境局对某公司提交的《陈述申辩书》经集体讨论决定对申辩意见不予采纳。2021年9月9日，市生态环境局经本单位集体讨论、法制审核、机关负责人批准，以某公司在红寺堡区垃圾填埋场东侧50米处空地随意倾倒污泥的行为违反《固体废物污染环境防治法》第二十条第一款规定，根据《固体废物污染环境防治法》第一百零二条第（七）项的规定作出《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号），决定给予某公司十万元罚款，并于当日送达某公司。某公司于2021年9月23日缴纳十万元罚款。2021年10月11日市生态环境局作出《行政处罚补正决定书》（吴环罚字〔2021〕54号之一），将《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）第2页第三自然段中“逾期不缴纳罚款的，我局可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款”补正为为“逾期不缴纳罚款的，我局可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款”，并于当日送达某公司。

本复议机关认为：

根据《固体废物污染环境防治法》第九条第二款：“地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理。...”及第一百零二条第一款第（七）项：“违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭：（七）擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物，或者未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的；”的规定，市生态环境局作为辖区范围内环境保护部门，对环境污染防治具有监督管理及处罚权。

根据《固体废物污染环境防治法》第一百二十四条第（二）项：“本法下列用语的含义：（二）工业固体废物，是指在工业生产活动中产生的固体废物。”及原国家环境保护总局《关于解释城市污水处理厂污泥是否属于工业固体废物的复函》（环函〔2005〕286号）：“按照《固体废物污染环境防治法》的规定，工业固体废物是指在工业生产活动中产生的固体废物。城市污水处理设施产生的污泥属于环保设施运营产生的固体废物，属于工业固体废物范畴，应按照工业固体废物进行管理。”，某公司雇佣人马某军倾倒在垃圾填埋场东侧50米北侧空地的污泥属于工业固体废物，应按照工业固体废物进行管理。

按照《固体废物污染环境防治法》第一百零二条第一款第（七）项的规定，本案中，某公司未按照国家有关污泥处置的规定及与原红寺堡区环境卫生管理中心签订的《污泥处置协议》约定，将污泥转运至指定地点，而是雇佣自然人马某军将污水处理厂生产的污泥转运至红寺堡区垃圾填埋场东侧50米处空地随意倾倒，给周边群众生产生活造成严重影响，违法事实成立。2021年7月18日，市生态环境局红寺堡分局立案后，先后对韩某、马某军、杨某江和陈某依法进行了询问，并制作了《询问笔录》，并根据《行政处罚法》的有关规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述申辩和听证权力，向某公司进行了告知。某公司主张市生态环境局拒绝接受其听证申请剥夺了依法享有的听证权力，但某公司并未提供相关证据证实市生态环境局拒绝接受听证申请书，也未提供市生态环境局掌握相关证据的线索，其主张缺乏事实根据。2021年9月9日，市生态环境局经本单位集体讨论、法制审核、机关负责人批准，根据《固体废物污染环境防治法》第一百零二条第（七）项之规定，作出《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）并送达某公司，市生态环境局事实认定清楚、证据确凿、程序合法。《固体废物污染环境防治法》第一百零二条共有两款内容，第一款共有十一项内容，分别列举了违反固体废物污染环境防治法十一项禁止性行为，第二款是对违反第一款十一项禁止性行为处以罚款数额的具体规定，市生态环境局在《行政处罚决定书》中直接适用第一百零二条第（七）项作出处罚决定，法条适用存在瑕疵，但该瑕疵并不必然导致整个行政处罚违法或被撤销，本机关予以指正。

关于某公司主张其不是本案倾倒污泥的主体，市生态环境局对倾倒原因未查实查清的意见。根据《固体废物污染环境防治法》第三十七条：“产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。受托方运输、利用、处置工业固体废物，应当依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求，并将运输、利用、处置情况告知产生工业固体废物的单位。产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任。”规定，本案中，某公司雇佣不具备主体资格和技术能力的自然人马某军运输污泥，其行为已违反法律规定的同时，更未对雇佣人马某军运输污泥严格管理，致使污水处理厂生产的污泥被随意倾倒污染环境，由某公司承担相应的法律后果并无不当。至于某公司称红寺堡区垃圾填埋场工作人员阻挡才发生倾倒污泥的事实，现有证据无法证实上述事实，即使存在，某公司应及时与当地环卫部门或其主管部门协商解决，但污泥倾倒事件发生后，某公司并没有找相关部门单位协商解决，反而以放任的态度导致雇佣人马某军将大量污泥随意倾倒在垃圾填埋场东侧50米北侧空地，严重影响了周边群众的生产生活。市生态环境局立案后，及时对上述违法事实调查核实，最终认定某公司存在倾倒污泥污染环境的违法事实，给予罚款十万元行政处罚并无不当。某公司的上述主张没有事实和法律依据，本机关不予支持。

关于某公司主张其主观上无过错，已消除了不良影响，未对当地环境造成污染、未造成实际危害后果的意见。根据《固体废物污染环境防治法》第二十条规定，产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物，禁止任何单位或者个人向法律法规规定的其他地点倾倒、堆放、贮存固体废物，本案中，某公司雇佣马某军自2021年6月4日至6月18日期间陆续15日将大量污泥随意倾倒在垃圾填埋场东侧50米北侧空地，产生的恶臭等气味已严重影响了周边群众的正常生产生活，且2021年6月4日事发当日某公司的污水处理厂负责人韩某已知悉该事实，但某公司并未及时停止倾倒污泥，直至市生态环境局执法人员在检查时发现制止后才停止，主观上明显存在过错；同时，某公司称已委托鉴定机构对污泥进行了采样分析，但在吴忠市某环境检测有限公司出具的《污泥检测报告》（吴科信委托字〔2021〕1007号）中载明，样品类型为污泥脱水间出口污泥，检测项目总铜、总锌、总镉、总汞、总砷及PH（无量纲）检定/校准有效期的最晚时间为2020年12月17日，既鉴定机构作出分析的仪器设备检定/校准已过有效期，其结论是否真实无法核实。《固体废物污染环境防治法》第一百零二条第一款第（七）项和第二款已对擅自倾倒工业固体废物造成环境污染违法行为的处罚作出了明确规定，即处所需处置费用一倍以上三倍以下的罚款，所需处置费用不足十万元的，按十万元计算，其并不以造成危害结果作为处罚的前提条件。虽然《行政处罚法》第三十三条规定了违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。但显然某公司的上述违法行为并不属于可以不予行政处罚的情形，申请人主张理由不足，本机关不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，本复议机关决定：

依法维持被申请人吴忠市生态环境局2021年9月9日作出的《行政处罚决定书》（吴环罚字〔2021〕54号）。

申请人某有限公司如不服本复议决定，可以自收到本复议决定书之日起15日内，向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼。

        吴忠市人民政府

                       2021年12月20日