吴忠市人民政府行政复议决定书

吴政复决字〔2021〕第18号

申请人：某屠宰厂

法定代表人：牛某某

委托代理人：牛某某

被申请人：吴忠市农业农村局

法定代表人：陈雪松，职务：该局局长

住所地： 吴忠市利通区文卫南路200号

申请人某屠宰厂（以下简称“申请人”）请求责令被申请人吴忠市农业农村局（以下简称“被申请人”）换发证照，于2021年8月30日向本复议机关申请行政复议，本复议机关依法受理，现已审理终结。

申请人称：

一、基础事实。被申请人不作为，不及时为申请人换发定点屠宰证，导致2020年新冠肺炎疫情以来无法复工复产。

1.2003年9月，申请人经吴忠市利通区人民政府批准依法成立（吴利政发〔2003〕26号），多年来，通过申请人先后投资400余万 进行建设运营，目前系吴忠市区正规化、规模化家禽定点屠宰厂之一，系原宁夏农业厅公布的资质合格企业，现有员工45名（其中残疾人7名）， 2018年10月31日，吴忠市人民政府向申请人核发吴政函〔2018〕128号家禽定点屠宰证，有效期至2023年10月31日。

2.2019年1月24日，因政府机构调整，吴忠市人民政府重新向申请人核发吴政函〔2019〕1 7号家禽定点屠宰证，有效期至2024年1月23日，也就是说按照2019年1月24日的核准，申请人有效经营期至少截至在2024年1月23日。2019年，因原农业部及地方农业厅、农业局相应更名为农业农村部及地方农业农村厅、农业农村局原因，屠宰行业需按照行政管理要求换发中华人民共和国农业农村部监制的《定点屠宰证》，经过被申请人通知，申请人及市区另外五家屠宰企业同样均需要将正在使用的原中华人民共和国农业部监制、吴忠市人民政府核发的家禽定点屠宰证进行相应更换。申请人按照更换要求提供相应更换材料到利通区农业农村局换动物防疫许可证，但给申请人下达责令整改书，申请人按照更换要求整改后及时将《固定污染源排污登记回执》等相关资料予以提供，并经过吴忠市利通区农业农村局验收合格。申请人去换动物防疫许可证，因新冠病毒疫情发生后，吴忠市利通区农业农村局以工作忙推迟了更换时间。2020年6月3日给申请人更换了动物防疫许可证后， 2020年6月24日，吴忠市利通区农业农村局针对申请人换证事宜向被申请人书面请示（吴利农发〔2020〕196号），对于申请人符合经营条件逐一列明上报，被申请人以《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》的内容，认为申请人场所不符合标准，距离周围村庄不足500米，不予审核通过，导致申请人至今无法复工复产，造成经济损失300余万元且仍在不断持续中，员工因无法生产经营，企业依然得养活。申请人先后几十余次到各级政府部门交涉均无任何进展。其他四家同样面临着距离周围村庄不足500米的情形，却均已顺利更换证件并复工复产，唯独被申请人对申请人不予准许，并作出《关于牛万信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕31号）、《关于牛文喜信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕32号），告知申请人如果不服可以向吴忠市人民政府申请复核。申请人向吴忠市人民政府提出复核后，吴忠市信访事项复查复核委员会予以接受并作出《关于牛文喜等人信访事项的复查答复意见》（吴信复字〔2021〕34号），认为申请人应该向政府提起行政复议，而不应该复核。

3.申请人自2003年以来系各级行政机关依法核准并投入大量资金经营至今的私营企业，如果不符合标准不至于存续至今，当前换证是因为行政机关农业部门更名所致，且《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》于2020年6月2日颁发，从标题到内容均是适用于全宁夏新建屠宰场所，而非针对已经存在经营的屠宰场所，更不是仅针对申请人一家。文件第三条“本办法适用于新建场所和地址变更后场所的选址审核以及已经建成但因选址不符合动物防疫条件距离要求未能取得《动物防疫条件合格证》场所选址的重新审核。”明确针对的是当前新建场所或者在文件生效时已建成但尚未投入经营的屠宰场所，被申请人依据该文件不予审核通过申请人的证照换发明显是行政不作为，甚至是对文件精神不理解继而随意扩大解释；以当前新出台的规定否定原本合法经营的行政审批行为，否定企业合法性，导致企业损失不断扩大显然是断章取义，执法缺乏理性和温度。被申请人明确告知申请人向吴忠市人民政府申请复核，申请人复核后吴忠市信访事项复查复核委员会又认为申请人应该向政府提起行政复议，而不应该复核。

二、申请人不服被申请人答复具体事由。

1.被申请人答复意见第一条称“2018年8月13日利通区农业农村局曾上报吴忠市农业农村局认为牛五屠宰厂建设在居民区周围...停止对该厂进行屠宰检疫”、第七条称“2021年4月25日，利通区农业农村局组织专家对牛五屠宰厂开展动物防疫风险评估，但未出具评估报告…..”与客观事实严重不符。吴忠市利通区农业农村局《关于上报某屠宰厂场址选址动物防疫风险评估结果的报告》（吴利农发〔2021〕82号）系按照被申请人要求重新出具，且该文件中称专家组重新进行了评估，然而申请人从未见到评估人员重新入场评估，专家组所谓的评估文件至今未予见到，另该文件中称申请人在取得《动物防疫条件合格证》后到被申请人申请办理《家禽定点屠宰证》，既然不合格如何能够取得《动物防疫条件合格证》？实际上，早在2020年6月24日，吴忠市利通区农业农村局针对申请人换证事宜向被申请人书面请示（吴利农发〔2020〕196号），认为申请人符合经营条件，更别说2018年。因此该两条答复严重偏离客观事实。

2.被申请人答复意见第二条、第五条称依据相关文件认为申请人不符合换证条件。然而纵观全吴忠市，类似距离居民点不够500米的情形诸多。至少吴忠市东郊市场鑫鲜家禽屠宰厂不仅场地狭小，且周边全部是居民区，其他屠宰场更是数不胜数。政府部门却未对辖区所有屠宰场进行评估审批，唯对申请人单独进行，审批衡量明显不是同一尺度，针对性极为明显。后期如有需要申请人可以一一列举出其他屠宰厂。被申请人答复意见第三条、第四条、第八条、第九条、第十条系被申请人等部门内部事宜，申请人认为不仅违法且不属于申请人应该考虑事项，申请人仅对现有申请人换证事宜提出诉求，如果被申请人等部门继续不作为，则应先行赔偿后再谈后续事宜。

3.被申请人答复意见第十一条意见，申请人认为原本利通区农业农村局同意换证并出具了相关书面材料，被申请人以纠错形式要求利通区农业农村局拿出重新选址的意见，明显是以上压下，行政干扰。被申请人答复意见告知申请人向吴忠市人民政府复核，申请人复核时吴忠市信访事项复查复核委员会却又认为应该复议，不应该复核。上下两份答复互相冲撞打架，导致申请人往返浪费工作时效、工作程序，造成诉求复累。

综上，申请人特提出复议申请，并尽快监督敦促被申请人依法行政，依法为申请人换发证照或者进行行政赔偿。

被申请人称：

一、申请人不具备换证条件事实清楚。2018年8月13日，利通区农业农村局（原利通区农牧和科学技术局）向被申请人上报《关于从牛五家禽屠宰场撤出官方兽医的报告》，明确申请人场址建设在居民区周围，达不到《动物防疫条件合格证》审核条件相关规定，未取得《动物防疫条件合格证》，依法依规撤出驻场官方兽医，停止对申请人进行屠宰检疫。后虽经督促整改发放了《动物防疫条件合格证》，但申请人建设在居民区内，仍然存在动物防疫高风险隐患。

2019年6月，被申请人按照自治区农业农村厅《关于精准核实屠宰企业信息的通知》（宁农办通〔2019〕83号）精神，开展畜禽定点屠宰企业信息核实工作，申请人因无《排污许可证》，利通区农业农村局未上报申请人信息确认名单，申请人未被纳入自治区和吴忠市家禽屠宰企业信息核实确认名单。2019年11月1日，自治区农业农村厅下发《关于公布牛羊禽屠宰企业资格审核合格企业名单的通知》（宁农<收>发〔2019〕 17号），申请人不在其中。同年，根据自治区农业农村厅《关于规范畜禽定点屠宰证和标志牌制作有关事项的通知》要求，申请人因不符合换证条件，未能换发农业农村部监制的《家禽定点屠宰证》。

2020年6月24日，利通区农业农村局上报了《关于将上桥牛五家禽屠宰厂纳入屠宰企业资格审核合格企业的请示》（吴利农发〔2020〕 96号），被申请人发现利通区农业农村局未按照《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》（宁农<收>发〔2020〕16号）规定对申请人进行动物防疫风险评估即发放《动物防疫条件合格证》，被申请人随后批复利通区农业农村局，要求其严格按照《宁夏回族自治区畜禽屠宰管理条例》《农业部家禽屠宰质量管理规范》（NY/T1340-2007）《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》（宁农<收>发〔2020〕 16号）规定和程序，对申请人进行动物防疫风险评估，向申请人出具风险评估报告，并及时向被申请人报告有关情况。2021年6月22日，利通区农业农村局向被申请人上报《关于上报某屠宰厂场址选址动物防疫风险评估结果的报告》（吴利农发〔2021〕82号），明确申请人属于动物防疫高风险场所。2021年7月1日，被申请人党组会议听取和研究申请人有关事宜。同日，被申请人向利通区农业农村局下发《关于某屠宰厂申请换发<家禽定点屠宰证>有关事宜的通知》（吴农函〔2021〕29号），因申请人属于动物防疫高风险场所，不具备换证条件，被申请人决定不予换发申请人《家禽定点屠宰证》。

二、被申请人办理程序正当。申请人提出换发证照申请后，被申请人要求其前往利通区农业农村局，按照自治区农业农村厅下发《关于精准核实屠宰企业信息的通知》（宁农办通〔2019〕83号）要求进行办理。2020年6月2日，自治区农业农村厅下发《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》（宁农<牧>发〔2020〕16号），对兴办动物屠宰加工场所明确了距离要求，执行时间为2020年6月2日起，2020年6月24日，利通区农业农村局上报《关于将上桥牛五家禽屠宰厂纳入屠宰企业资格审核合格企业的请示》（吴利农发〔2020〕96号），提交的《动物防疫条件合格证》发放时间为2020年6月3日，被申请人履行监督检查职责，先后两次前往牛五家禽屠宰厂进行实地勘查，认为该厂地处居民区内，存在动物防疫风险；被申请人对利通区农业农村局未按照《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》规定对申请人进行动物防疫风险评估即发放《动物防疫条件合格证》的违规行为批复要求依法依规改正，并先后4次向利通区农业农村局行函督办，要求加快办理、妥善解决。期间，被申请人向申请人提供了《宁夏回族自治区畜禽屠宰管理条例》 《农业部家禽屠宰质量管理规范》（NY/1340-2007）《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》书面材料，就相关条款进行解读，并反复告知反映事项被申请人已批复要求利通区农业农村局按照规定和程序办理。2021年1月15日，自治区畜牧兽医局、自治区动物卫生监督所、自治区畜禽屠宰工作站相关领导和专家实地检查利通区所有畜禽定点屠宰厂，并召开专题会议，明确要求为了规范畜禽定点屠宰行为、保障肉食品质量安全，要按照《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》，组织对辖区内畜禽定点屠宰企业分类开展动物防疫风险评估。2021年4月25日，利通区农业农村局组成专家组对申请人进行了选址动物防疫风险评估，并于2021年6月22日，向被申请人上报了《关于上报某屠宰厂场址选址动物防疫风险评估结果的报告》（吴利农发〔2021〕82号），我局依据《宁夏回族自治区畜禽屠宰管理条例》《家禽屠宰质量管理规范》《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》及《关于规范畜禽定点屠宰证和标志牌制作有关事项的函》规定，经党组会研究决定，作出不予换发申请人《家禽定点屠宰证》的决定，向利通区农业农村局下发《关于某屠宰厂申请换发<家禽定点屠宰证>有关事宜的通知》（吴农函〔2021〕 29号），并要求转发至申请人。另，在向牛文喜的信访答复意见书中，也明确告知了被申请人作出的行政决定。

三、被申请人适用法律正确。《中华人民共和国动物防疫法》第二十四条规定，动物屠宰加工场所的位置与居民生活区、生活饮用水水源地、学校、医院等公共场所的距离应当符合国务院农业农村主管部门的规定；第二十五条规定，国家实行动物防疫条件审查制度。开办动物屠宰加工场所，应当向县级以上地方人民政府农业农村主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的农业农村主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由；第九十九条规定，动物屠宰加工场所生产经营条件发生变化，不再符合本法第二十四条规定的动物防疫条件继续从事相关活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门给予警告，责令限期改正；逾期仍达不到规定条件的，吊销动物防疫条件合格证，并通报市场监督管理部门依法处理。《宁夏回族自治区畜禽屠宰管理条例》第九条规定，畜禽定点屠宰厂（场）的选址，应当远离居民聚居区；第十条规定，设立畜禽定点屠宰厂（场）应当依法取得动物防疫条件合格证。《农业部家禽屠宰质量管理规范》3.1.2规定，厂区应远离居民生活区、水源防护区、风景名胜区、人员密集区等环境敏感地区500米以上，符合环境保护要求，便于排放污水。《农业农村部关于调整动物防疫条件审查有关规定的通知》规定，2019年12月18日起，暂停执行关于兴办动物屠宰加工等场所的选址距离规定。《动物防疫条件合格证》发证机关要组织开展兴办动物屠宰加工等场所选址风险评估，依据评估结果确认选址，具体评估办法由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门制定。《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》第三条规定，本办法适用于新建场所和地址变更后场所的选址审核以及已经建成但因选址不符合动物防疫条件距离要求未能取得《动物防疫条件合格证》场所选址的重新审核；第十一条规定，动物防疫风险评估结果可作为县级以上兽医主管部门对已经建成但因选址不符合动物防疫条件中距离要求未取得《动物防疫条件合格证》场所选址的重新审查发证的依据；第十四条规定，本办法由自治区农业农村厅畜牧兽医局负责解释。

四、被申请人解决问题措施适当。自申请人申请换发《家禽定点屠宰证》以来，被申请人充分考虑到申请人的现实问题，始终高度重视依法依规解决问题，多次向市委、市政府主要领导和分管领导汇报，主动与利通区委、区政府主要领导及分管领导对接协商，积极引导和鼓励申请人迁建。为此，利通区农业农村局牵头帮助申请人备选了多处迁建选址。 2021年6月28日，被申请人会同市自然资源、生态环境等部门与利通区政府分管领导和利通区农业农村、发改、交通运输、自然资源、生态环境等部门及申请人，就申请人迁建选址，在利通区郭家桥乡涝河桥村吴忠市第五污水处理厂南侧现场办公，围绕动物防疫风险、生态环境、道路交通等问题进行了实地勘察和研究，初步确定该区城政府征用的建设用地可作为申请人迁建选址，并督促利通区农业农村局牵头抓好后续相关具体工作的协调办理。但因申请人考虑迁建投资较大等原因，不接受迁建建议。

综上所述，申请人地处居民区内，存在动物防疫高风险，对周边群众身体健康构成严重威胁，同时，周边群众对申请人环境卫生及疫病隐患也有反映。被申请人作为政府职能机关，有职责依法处理，排除重大隐患。被申请人对申请人作出的不予换发《家禽定点屠宰证》的决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、办理措施适当，申请人的复议申请事由不成立，请吴忠市人民政府维持被申请人对申请人作出的行政决定。

经审理查明：

某屠宰厂成立于2003年9月25日，投资人为牛文喜，系个人独资企业。工商登记状态：存续，经营范围：家禽屠宰、加工（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。

2019年1月24日，吴忠市人民政府向申请人颁发了《家禽定点屠宰证》（批准号：吴政函〔2019〕7号），有效期自2019年1月24日起，至2024年1月23日止。

2020年6月24日，利通区农业农村局向被申请人上报了《关于将上桥牛五家禽屠宰厂纳入屠宰企业资格审核合格企业的请示》（吴利农发〔2020〕 96号），申请换发农业农村部监制的《定点屠宰证》。2020年8月13日，被申请人作出《关于<关于将上桥牛五家禽屠宰场企业资格审核合格企业的请示>的批复》（吴农函〔2020〕28号），要求利通区农业农村局严格按照《宁夏回族自治区畜禽屠宰管理条例》《农业部家禽屠宰质量管理规范》《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》等规定和程序，对申请人进行动物防疫风险评估，向申请人出具风险评估报告，依据报告作出相应的许可。

2021年6月22日，利通区农业农村局向被申请人上报《关于上报某屠宰厂场址选址动物防疫风险评估结果的报告》（吴利农发〔2021〕82号），载明申请人场址距离人口密集区域小于500米，不符合《宁夏兴办动物养殖场等场所选址动物防疫风险评估暂行办法》相关规定，不予确认，属于动物防疫高风险场所。2021年7月1日，被申请人作出《关于某屠宰厂申请换发<家禽定点屠宰证>有关事宜的通知》（吴农函〔2021〕29号），通知利通区农业农村局，确认申请人属于动物防疫高风险场所，不具备换证条件，决定不予换发《家禽定点屠宰证》。

2021年6月7日，申请人向吴忠市信访局反映换发《家禽定点屠宰证》有关事宜，被申请人于2021年6月15日受理，于2021年7月9日分别作出《关于牛万信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕31号）和《关于牛文喜信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕32号），载明被申请人向利通区农业农村局下发《关于某屠宰厂申请换发<家禽定点屠宰证>有关事宜的通知》（吴农函〔2021〕29号），因申请人不具备换证条件，决定不予换发《家禽定点屠宰证》。

申请人不服上述答复意见，于2021年8月4日向吴忠市信访事项复查复核委员会办公室提出复查申请，经吴忠市信访事项复查复核委员会办公室复查后，答复牛万和牛文喜，建议其向有关部门提出行政复议，建议到被申请人农业农村局上一级业务主管部门自治区农业农村厅申请复查。

本复议机关认为：

本案中，换发《家禽定点屠宰证》是申请人提出的行政许可申请。被申请人分别在2021年7月1日的作出《关于某屠宰厂申请换发<家禽定点屠宰证>有关事宜的通知》（吴农函〔2021〕29号），2021年7月9日作出《关于牛万信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕31号）及《关于牛文喜信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕32号）中均明确申请人不具备换证条件，并决定不予换发《家禽定点屠宰证》。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”之规定，被申请人作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但被申请人并未向申请人作出不予换发《家禽定点屠宰证》的决定，也未告知申请人享有行政复议或者提起行政诉讼的权利，而是在信访答复书中告知申请人可通过信访途径申请复查，违反法律的明确规定，决定不予换发《家禽定点屠宰证》的程序违法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本复议机关决定：

一、撤销被申请人吴忠市农业农村局作出的《关于牛万信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕31号）和《关于牛文喜信访事项答复意见书》（吴农函〔2021〕32号）；

二、责令被申请人吴忠市农业农村局于本决定生效后60日内重新作出行政行为。

申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，向吴忠市中级人民法院提起行政诉讼。

                       吴忠市人民政府

  2021年11月24日