吴忠市人民政府行政复议决定书

吴政复决字〔2021〕第16号

申请人：某公司

法定代表人：马某某

被申请人：吴忠市市场监督管理局利通区分局

法定代表人：孙尚杰，职务：该局局长

住所地：吴忠市利通区新村街248号

申请人某公司请求撤销被申请人吴忠市市场监督管理局利通区分局2021年7月14日作出的《行政处罚决定书》（吴利市监处字〔2021〕第26号），于2021年8月3日向本复议机关提起行政复议，本复议机关依法受理，现已审理终结。

申请人称：一、行政处罚认定事实不清，依法应予撤销。

1.吴利市监处字〔2021 〕第26号行政处罚决定书认定申请人“从利通区团庄吴某处以28元/斤的价格购进由吴某宰杀的未经检疫检验的淘汰奶牛12头。在某有限公司剥皮剔骨后获得肉品”与事实不符。

2021年3月初，吴某告知申请人，其有12头淘汰奶牛欲屠宰出售，申请人即要求吴某将奶牛送至定点屠宰场屠宰后，将所产牛肉及牛骨架出售给申请人，随后，吴某在某有限公司（定点屠宰代码：NY06030201，有效期限：2018年06月04日起2023年06月03日止）陆续屠宰了一批淘汰奶牛，经某有限公司检疫后，将所产牛肉及牛骨架出售给申请人，申请人在某有限公司屠宰车间查验该牛肉上有某有限公司检疫检验章后，将该牛肉批发给银川四季鲜批发市场经营户，并当场交付。申请人向吴某购买的是牛肉，且该牛肉是由定点屠宰场生产并经定点屠宰场检疫检验过的牛肉，而非行政处罚决定书所述“由吴某宰杀、未经检疫检验、在某有限公司剥皮剔骨后获得肉品”。以上事实银川四季鲜批发市场经营户及存放在老马冷库（鑫鲜农副产品市场西侧）中的尚未销售的牛肉上的检疫章均可证明。

2.吴利市监处字〔2021〕第26号行政处罚决定书认定申请人“未向吴某索取营业执照、食品经营许可证等资质，也未查验进购的12头淘汰奶牛的动物检疫及肉品检验票据”于法无据。吴某是利通区金银滩镇团庄村从事活牛买卖的牛贩子，其主要经营活动是贩卖活牛，并非《中华人民共和国食品安全法》所称食品经营者，申请人购买的牛肉是由定点屠宰企业屠宰并检疫检验的，定点屠宰企业某有限公司是牛肉及牛骨架的生产者，申请人索要了定点屠宰企业的相关经营资格证件，并查验了加盖于牛肉上的检疫检验章，已依法履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的义务。至于“查验奶牛的动物检疫票据”，并非《中华人民共和国食品安全法》规定申请人的法定义务。

二、行政处罚适用法律错误，依法应予撤销。被申请人在未查明本案合同主体、屠宰主体、检疫检验、标的物关键事实的情况下，主观认定申请人违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项规定，适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第四款实施行政处罚，系基于对基本事实的认定错误导致的适用法律错误，依法应予撤销。

三、罚款数额奇高，不切合实际。被申请人适用法律做出处罚决定时，脱离实际，未考虑申请人的经济能力，做出了129万余元的巨额罚款处罚决定，申请人根本无能力缴纳罚款，后续所负的法律风险也无力承担。

综上，申请人认为，行政执法机关实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，被申请人对申请人做出的吴利市监处字〔2021〕第26号行政处罚决定书事实不清，证据不足，严重侵害申请人合法权益，依法应予撤销。

同时，申请人提交《行政复议补充说明》称，在被申请人计算罚款数额时，没有任何事实依据的情况下，仅凭推算每头牛280斤，就简单乘以12头，计算出了129万余元的天价罚款，每头牛都一样重？没有到销售端四季鲜市场详细查证，也没有任何事实依据，仅凭牛贩子吴某口供就匆匆对一个小本生意的肉铺子做出了这么重的处罚，是否处罚得当？牛贩子吴某被抓现场的已宰杀牛，没有任何证据证明是卖给申请人的，既然还未达成交易，怎能凭一个牛贩子口供认定申请人购买了由吴某宰杀、未经检疫检验的肉品。2021年8月4日，在已被告知申请人要进行行政复议的情况下，在利通区市场监管局工作人员再三催促下，存放在老马冷库中尚未销售的牛肉被利通区市场监管局和农业农村局工作人员拿走按程序销毁，现场利通区市场监管局工作人员已全程录像，而且拍到了牛肉上面检验检疫章的细节。在行政复议证据查询过程中，申请利通区市场监管局完整提供当天的全程录像。

被申请人称：一、对申请人关于行政处罚认定事实不清的答复。

（一）申请人认为：吴利市监处字〔2021〕第26号行政处罚决定书认定申请人“从吴忠市利通区团庄吴某处以28元/斤的价格购进由吴某宰杀的未经检疫检验的淘汰奶牛12头，在青铜峡牧泉屠宰场剥皮剔骨后获得肉品”与事实不符。我局认为：认定事实清楚。

我局调查获得的证据：1.证据七：2021年04月26日，由某公司法定代表人签字盖章确认的询问笔录（第1次）1份，证明了当事人购进淘汰奶牛数量、价格、销售淘汰奶牛肉品数量、价格、未取得检疫检验证明等情况。笔录第3页第15行（马某某）答： “吴某按照我公司的要求将这些淘汰奶牛（是否宰杀我不清楚，当时我不在现场）拉到青铜峡牧泉屠宰场，我公司让屠宰工马西将该15头淘汰奶牛剥皮、剔骨掏杂碎加工。前14头淘汰奶牛肉质还行，按照28元/公斤的价格我跟吴某购买的。屠宰工马西说有1头肉质不行，太瘦了，必须留成排骨，我就让马西留成排骨了。”；2.证据八：2021年05月10日，由犯罪嫌疑人吴某签字确认的询问笔录1份。证明了当事人购进淘汰奶牛的数量、屠宰过程等情况。笔录第2页第18行，（吴某）答：“我于2021年3月份将收购来的12头淘汰奶牛肉品卖给了马某某。”；笔录第2页第21行，（吴某）答： “我于2021年3月份将收购来的12头淘汰奶牛肉品卖给了马某某，还有3头是好牛，我在马某斌牧场宰的时候就被森林公安的执法人员发现了。”；笔录第3页第19行，（吴某）答：“我确定我销售给马某某的上述12头淘汰奶牛肉品都是我已经在吴忠市利通区五里坡马洪涛牧场宰杀掉的并且割掉了牛尾巴、牛耳朵。”；笔录第3页第23行，（吴某）答：“我和马某某打电话明确说好了销售给他的淘汰奶牛肉品是已经宰杀了的淘汰奶牛，马某某为了购买便宜牛肉同意收购淘汰奶牛肉品。”；笔录第4页第4行，（吴某）答：“我销售给马某某12头淘汰奶牛肉品没有经过动物检疫也没有进行肉品检验。”；3.证据十三：2021年06月07日，某公司法定代表人马某某签字确认的询问笔录1份（第2次），证明了当事人购买淘汰奶牛的数量、销售淘汰奶牛肉品获利、货值等事实。笔录第2页第15行（马某某）答：“我确定（我公司从吴某处购买的淘汰奶牛）是12头。”；笔录第4页第2行（马某某）答：“因为我公司主要从事牛羊肉销售，按照市场行情淘汰奶牛肉28元/斤，而普通黄牛肉的肉价每斤比淘汰奶牛肉的价格高5元钱，我公司偶尔也需要便宜肉，所以就从吴某处购买淘汰奶牛了。”；笔录第4页第2行（马某某）答：“我公司销售上述11头淘汰奶牛肉未经检疫检验合格。”。

以上证据证明了当事人“从吴忠市利通区团庄吴某处以28元/斤的价格购进由吴某宰杀的未经检疫检验的淘达奶牛12头。在青铜峡牧泉屠宰场剥皮剔骨后获得肉品。”的事实。上述当事人询问笔录和证人证言能够相互印证，当事人违法事实确凿。

（二）申请人认为：吴利市监处字〔2021〕第26号行政处罚决定书认定申请人“未向吴某索取营业执照、食品经营许可证等资质，也未查验进购的12头淘汰奶牛的动物检疫及肉品检验票据。”于法无据。我局认为：当事人确实未履行索证索票进货查验义务，上述证据八和证据十三可以证实。

我局调查获得的证据：证据二：2021年04月15日，由某公司法定代表人马某某签字盖章确认的现场检查笔录1份。证明了现场检查时当事人销售未经检疫检验淘汰奶牛肉价格、数量且未取得检疫检验证明等事实，以及在当事人租用的冷库中存放的尚未销售的1头淘汰奶牛肉（100kg）的情况。现场检查笔录第3页第三段：现场检查时，该公司法定代表人马某某称“2021年3月份吴某、杨双将15头淘汰奶牛拉至吴某租用的利通区五里坡马某斌牧场工地内进行宰杀，无动物检疫及肉品检验票据…其中最后一笔货款600元我通过微信转账支付给吴某。未向吴某索取营业执照、食品经营许可证等资质，也未查验进购的15头淘汰奶牛的动物检疫及肉品检验票据。我于……”；吴利市监处字〔2021〕第26号行政处罚决定书第2页第一段第5行“未向吴某索取营业执照、食品经营许可证（涉嫌犯罪的供货人吴某系未取得营业执照的经营者，其经营范围是否涉及食品经营项目?是否须取得食品经营许可未经查证）等资质。也未查验进购的12头淘汰奶牛的动物检疫及肉品检验票据。”，此处叙述有误，正确应为“未向吴某索取营业执照，也未查验进购的12头淘汰奶牛的动物检疫及肉品检验票据。”。

本案中，我局对当事人的违法行为定性为：经营未经检疫检验肉类的违法行为，而非未履行索证（食品经营许可证）行为，故而申请人不能以此来推卸其应承担的违法责任。

二、对申请人关于“行政处罚适用法律错误”的答复。

我局认为：本案定性适用法律准确。为确保肉类食品安全，我国对动物产品实行检验检疫和产品检验制度，未经检疫或检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品，禁止生产经营。本案中，当事人经营未经检疫检验肉类的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；”之规定，属于经营未经检疫检验的肉类之违法行为。

三、对申请人关于“罚款数额奇高，不切合实际”的答复。

我局认为：本案处罚额度在法律规定幅度之内，符合法律规定。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款前（五）项：“（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；（二）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（三）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；（五）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；”内容，是将本法第三十四条中性质尤为恶劣，一旦违法生产经营必然会严重影响食品安全的情形单独列举出来，在第一百二十三条规定了最为严格的法律责任。鉴于当事人在调查核实期间能够积极主动配合调查，如实供述违法事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条和《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号）之规定，具有从轻处罚的情节。

依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款：情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品”之规定，对当事人作出如下处罚：（一）没收违法所得2200元；（二）没收尚未销售的淘汰奶牛肉品1头（100kg ）；（三）处以货值金额（86240元）15倍的罚款，计 1293600元的罚款。经查证：当事人于2021年03月中旬以28元/斤的价格将进购的11头剔骨后的淘汰奶牛肉（1540kg ）销售至银川四季鲜批发市场经营户，收取销售淘汰奶牛肉货款人民币86240元。故此，我局认定当事人违法经营货值为86240元，罚款额计算：违法货值86240元*15倍=1293600元，考虑到当事人违法情节及承受能力，本局作出了法律规定的最低幅度罚款。对当事人处以1293600元的罚款，恰恰是法律规定的“处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款”中最低的十五倍罚款，而并非申请人声称的“罚款数额奇高，不切合实际”。

综上，我局于2021年7月14日对申请人作出的行政处罚，认定违法事实清楚，证据确凿、适用法律依据正确，程序合法， 自由裁量权适用恰当。我局认为申请人提出申请撤销处罚决定书的理由不能成立，请求复议机关依法驳回申请人的复议申请，维持被申请人作出的具体行政行为。

经审理查明：申请人某公司成立于2016年9月9日，截至目前，登记状态：存续。类型：有限责任公司（自然人独资），注册资本：200万，经营范围包括：牛羊养殖；牛羊肉的销售；瓜果、蔬菜、林木、农作物的种植及销售；水产养殖及销售；家禽饲养及销售****（依法需经批准的项目，经过相关部门批准后方可开展经营活动）。

2021年4月13日，被申请人接到吴忠市公安局利通区分局《关于移交马某某违规销售未经检疫牛肉案件线索的函》，2021年4月15日，被申请人对申请人涉嫌经营未经检疫检验的肉类的行为立案调查，并制作《现场笔录》。2021年4月15日、4月26日、5月10日、5月25日，被申请人分别对申请人法定代表人马某某及吴某、马某某进行了询问，制作了《询问笔录》，并经被询问人盖章签字确认。

2021年4月15日，经审批，被申请人作出《实施行政强制措施决定书》扣押了申请人某公司涉嫌销售1头未经检验检疫的淘汰奶牛肉（100kg），制作《清单》，并送达申请人。2021年5月14日，经批准被申请人延长扣押期限，并向申请人送达了《延长（查封、扣押）期限决定书》；2021年4月26日，被申请人向永宁县市场监督管理局发出《关于移交四季鲜农副产品市场宁宁牛羊肉店涉嫌销售未经检疫检验的牛肉线索的函》，将该案相关线索进行了移送；2021年6月7日，被申请人对申请人某公司法定代表人马某某再次进行了询问，制作《询问笔录》。

2021年7月14日，被申请人经本单位集体讨论、法制审核、机关负责人批准，对申请人作出《行政处罚决定书》（吴利市监处字〔2021〕第26号），没收违法所得2200元、没收尚未销售的淘汰奶牛肉品1头（100kg）和处以货值金额15倍，计1293600元的罚款，并于当日送达申请人某公司。

2021年7月22日，被申请人函告利通区农业农村局协助其对1头未经检验检疫的淘汰奶牛（100kg）肉品予以无害化处理。2021年7月28日，被申请人联合利通区农业农村局将未经检验检疫的淘汰奶牛肉品拉至利通区病死畜禽无害化处理掩埋场进行了焚烧、掩埋的无害化处理。

本复议机关认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”之规定，本案被申请人吴忠市市场监督管理局利通区分局依法承担食品安全监督管理等职责，具有对其所属辖区内违反食品安全法律、法规的行为进行查处的职责。

根据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第八十一条：“食品安全监督管理部门依照食品安全法、本条例对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定。罚款具体处罚权限由国务院食品安全监督管理部门规定。”、《国家市场监督管理总局办公厅关于<食品安全法实施条例>第81条适用有关事项的意见》（市监稽发〔2021〕2号）：“一、县（区）级市场监管部门依照食品安全法及其实施条例拟对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，应当报设区的市级以上市场监管部门审核后，以县（区）级市场监管部门的名义制作行政处罚决定书。二、县（区）级市场监管部门应当依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第54条，由负责人集体讨论作出拟行政处罚决定后，报设区的市级以上市场监管部门审核。三、设区的市级以上市场监管部门应当在接到审核材料后及时作出是否同意的决定并加盖印章，如不同意应当提出书面意见和理由。同意或者不同意的相关文件，应当一并归入案卷。”之规定，对违反食品安全法及食品安全法实施条例相关规定的违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门审核决定。

本案中，被申请人作为县级食品安全监督管理部门，因申请人某公司违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项之规定，作出超出30万元的行政处罚，未报上级市场监管部门审核决定，违反《中华人民共和国食品安全法实施条例》第八十一条规定的法定程序。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本复议机关决定：

一、撤销被申请人吴忠市市场监督管理局利通区分局2021年7月14日作出的《行政处罚决定书》（吴利市监处字〔2021〕第26号）；

二、责令被申请人吴忠市市场监督管理局利通区分局收到本决定后60日内重新作出具体行政行为。

申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，向吴忠市中级人民法院提起行政诉讼。

    吴忠市人民政府

  2021年9月30日