全区公安机关行政执法及行政诉讼情况调研报告

一、我区公安机关行政执法及行政诉讼基本情况

（一）行政执法基本情况

2015年至2017年第一季度，除交通违法案件外，全区各级公安机关共受理各类行政案件128380件，共处理违法行为人99986人。办理殴打他人、盗窃、吸毒等常见行政案件112256起，常见的行政案件主要为殴打他人、盗窃、吸毒、故意损毁财物、诈骗、故意伤害、不按规定登记住宿旅客信息、扰乱单位秩序、卖淫嫖娼、赌博、寻衅滋事、扰乱公共场所秩序、抢夺、妨碍交通工具正常行驶等15类。殴打他人的案件占比达41.5%，成为行政案件的主要类型。银川市行政案件占61.7%，远高于其他四市行政案件的总和。出现上述两种情况的原因，一方面是流动人口多。从近年全区违法犯罪案件来看，流动人口违法犯罪比率较高。银川市2016年底常住人口已达219万，流动人口100余万，造成银川市的治安案件较其它四市较多。二是环境复杂。银川市娱乐场所、烧烤夜市等娱乐场所多，因喝酒打架的比例较高。三是经济快速增长给社会公众造成较大精神压力，日常工作、生活中不能有效控制自己的情绪，较为冲动，一言不合往往拔拳相向，造成殴打他人案件呈上升趋势。

（二）行政诉讼基本情况

2015-2016年底，全区公安机关共办理行政应诉案件233件，其中，不服治安行政处罚的131件；不服行政强制措施的48件，不服其他具体行政行为的54件。其中败诉15件，占6.4%。从诉讼案由看，由行政处罚引发的行政诉讼占总数的56%，占到了绝对多数；由强制措施引起的行政诉讼占21%，其他类型案件占23%。从诉讼趋势来看，行政诉讼已经从因不服行政处罚引发诉讼向因不满行政管理引发纠纷的情况增多。从败诉原因看，一是取证不扎实，导致证据不足；二是违反办案程序或适用法律条文错误。

二、我区公安机关行政执法方面主要做法和成效

2015年以来，全区公安机关在自治区党委、政府和公安部的坚强领导下，立足于依法办理各类行政案件，主动融入服务理念、务实创新思路举措，为全区经济社会发展创造了安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。2016年社会公众对宁夏公安机关总体工作满意率为92.3%，比2013年首次测评提升了8.2个百分点，实现三连升，五市公安机关群众满意度均达到90%以上；公安厅在自治区群众评议机关行风测评中，位列全区第2名，达到历史最好成绩；吸毒人员管理与戒毒康复、百名民警破案数与破获系列案件数等多项工作和指标领跑全国，一村（社区）一警、非警务警情分流机制等创新性工作模式谱写出宁夏经验，行政执法办案质量和公安机关执法公信力显著提升。

1. 健全规则，积极构建权力规范运行机制

一是着力科学决策。为确保我厅各项行政决策的科学合理，2015年以来，我厅先后研究制定了《公安厅重大决策合法性审查制度》《规范性文件及重大执法制度执行效果评估办法》等系列规范性文件，建立了公职律师办公室、法律顾问室，通过外聘专家顾问、内强监督管理等方式，确保重大执法决策均能获得充分的评估论证和法律审核。二是明晰执法标准。全面梳理厅机关各部门行使的行政许可、行政处罚、行政强制及其他行政职权，制定了权力清单和责任清单，向社会公开晾晒权力清单，并绘制行政职权运行流程图，方便民警操作和群众办理。在认真开展重点执法制度执行效果评估的同时，我们还对2000年以来厅机关各项规范性文件和执法制度进行了全面清理，以废、改、立活动的扎实开展助力规范机制本身的科学构建。三是规范执法行为。结合公安执法规范，制定《宁夏公安机关规范行政行为裁量基准》等执法勤务制度30多项，细化执法裁量基准，明确操作规范，固化执法流程，规范民警执法行为。制定《公安机关民警文明执法行为规范》《执法语言规范》等系列制度规范，纳入绩效考核，全面规范一线窗口单位民警的执法语言和执法动作标准。

2. 创新模式，力求执法办案高效规范运行

（1）执法规范化水平明显提高。一是研发建成全区公安机关执法办案和执法监督系统，实行全区一级建库，全区民警在一个平台上办案，监督系统与办案平台智能对接，可实时对个案进行全方位、全流程监督考评，并自动计入民警的执法档案。二是强力推行执法记录仪使用，强化执法源头管理。截止目前，全区公安机关执法记录仪配备与执法执勤民警比例达1.82：1，执法记录仪已在执法活动中发挥着不可替代的重要作用。三是因地制宜推进执法办案场所改造，执法安全水平稳步提升。截止目前，全区各级公安机关共建成办案中心57个、执法办案区246个，所有的办案中心和办案区全部实现了音视频360度无死角监控。四是简化治安案件办理程序。下发《宁夏公安机关适用简易程序办理治安行政案件工作规范（试行）》，探索建立治安行政案件登记制，减轻基层工作压力，提升办案效率，受到部法制局的充分肯定。五是加强涉案财物管理。修订印发《宁夏公安机关涉案财物管理工作实施细则》，完成涉案财物管理平台建设应用，实现一物一码的身份证式管理模式。截止2015年底，全区35个市县公安局已全部推行涉案财物管理平台，为全面规范涉案财务管理发挥了积极作用。

（2）执法改革任务推进有力。一是扎实推进执法全过程记录机制。制发《宁夏公安机关执法全过程记录工作规定》，规范现场执法记录、办案区音视频记录、执法交接记录的记录内容、记录方式，从更深层次推进执法规范化建设。二是着力破解人民群众反映强烈的有警不接、有案不受、违法受案立案等突出问题，全面落实公安部关于受立案改革的有关部署，在县级公安机关普遍建立案管中心，在派出所建立案管室。公安厅统一研发建设了全区公安机关案件管理系统，建立案管民警每日视频考核和巡查通报制度，对符合立案条件未及时受立案的警情予以纠正，有效防止了有案不立、立案不实等问题。自2016年下半年案管机制建立以来，刑事案件立案同比上升0.75%，查结行政案件同比上升5.18%；受案立案信访事项同比下降8.64%，插手经济纠纷信访事项下降5.35%，受案立案环节的突出问题得了有效解决。三是设立检察官监督办公室。2016年，落实公安厅与自治区检察院联合召开的在全区县级公安机关设立检察官监督办公室工作推进会议要求，在全区22个县公安机关全部设立了检察官监督办公室，进一步拓展了执法监督的触角。

3. 阳光警务，全面深化执法公开各项举措

一是深化执法公开。制发《全区公安机关推进执法公开的实施方案》，研究确定向社会公开、向特定对象公开等5各方面26项具体内容122项具体任务。各市县公安机关分别结合实际制定执法公开实施方案，并全力组织实施结合执法办案实际，编制《执法公开事项和不公开事项“双清单”》，明晰行政职权事项， 主动接受社会监督。二是优化公开平台。除传统的公开模式外，在公开方式上，积极探索网上公开，建设“阳光警务公开查询评价系统”，群众可在互联网查询身份证、出入境证照办理进度，机动车驾驶证信息、车辆违法信息等。案件当事人可查询涉己案件的办理进度，查看行政案件裁决文书，并在线对办案部门进行评价、投诉。目前，全区市县级公安机关门户网站警务公开查询链接全部完成，已实现全区公安门户网站均可提供实时查询服务。截至目前，共向社会公开行政裁决文书107927件，网上办理行政审批、服务事项7865件，全部提前办结，群众满意率100%。积极推行警务微公开，在平安宁夏微信平台挂接了警务公开系统，首创通过二维码扫描向当事人公开受案回执，实现网上查询功能的新突破。三是丰富公开载体。我厅在推行网上公开的同时，还积极通过在窗口单位设立公开栏、电子屏、触摸屏，通过发送手机短信进行防范提示等方式，公开职责、权限、法律依据、办事流程等。行政刑事案件办理工作中，还通过法律文书、电话向案件当事人告知受理、立案等案件办理事项，促进群众了解执法办案程序。2016年，研发“民生警苑”手机APP系统，对各级公安机关设立的信访、户政、治安、出入境、消防、交管、行政审批接待窗口进行资源整合，通过“互联网+”实现场所集中、人员集中、业务集中的行政审批、服务事项预约以及案件状态、结果、法律文书的网上在线查询、评议和投诉，将便民亲民的举措细化到了执法办案的每一个细节。

4. 优化考核，着力构建科学合理的考评机制

科学合理的考核机制，将为行政执法办案质量提升提供不竭动力。厅党委牢牢抓住绩效考核这个“指挥棒”，着力在优化完善考核机制上下功夫，充分发挥了考核的激励和杠杆作用，为全面提升执法办案质量、推进执法规范化建设提供了“动力源泉”：一是优化内部考核机制。研发建设完成执法绩效“一网考”系统，全面建立起单位、个人考核，执法质量考核、警务工作绩效考核和综合监督考核的“多考合一”体系。该项机制极大地提升了我区公安机关的管理效能，并被自治区政法委表彰为工作创新奖，受到自治区有关领导的一致好评，上海、重庆等省市先后到我区学习考察“一网考”的经验做法。二是强化执法质量考评。健全完善区、市、县三级执法质量考评机制，并创新采用县区、警种“双排名”机制。严格落实公安部“四个一律”规定，逐月抽查、通报全区公安机关的执法音视频上传数量和质量，计入执法质量考评成绩，执法音视频上传率稳定保持在98%以上。2015年以来，全区公安机关已通过系统考评行政案件135195起，刑事案件103908起，评查执法问题528030条，为全区公安机关办案质量的提升提供了有力保障。三是加大外部测评力度。连续三年委托自治区统计局社情民意调查中心进行公安机关群众满意度调查，以群众反映突出的问题为整改着力点，实现了我区公安机关执法办案群众满意度的持续提升。

5. 便民亲民，积极打造文明高效的最美窗口

在窗口服务建设上，我厅还始终坚持民意导向，多措并举提升服务水平，方便群众，着力打造人民满意的最美窗口：一是网上政务服务更加方便快捷。为促使公安政务服务窗口更加便民，我区大力推进网上办事、网上审批机制，截止2015年底，我区五市公安局已全部建立网上办事大厅，并实现部分公安业务网上办理。同时，还开展区、市、县行政审批事项上下联审联办，对全区三级公安机关的审批事项、进驻政务大厅情况及办理流程进行彻底梳理、规范，进一步推进网上审批、网上办事。自网上服务大厅运行以来，已为群众办理预约服务1500余次，互动3000次。二是服务型窗口单位标准化建设有序推进。为促使窗口服务更加文明规范，2015年，我区还研究制发《公安机关窗口单位标准化建设规范》，指导并督促全区开展标准化建设，共建成333个为执法公开、群众办事提供了更加规范、便捷的服务平台。

三、存在的问题

（一）行政执法存在的主要问题

一是案件办理程序规范水平有待提高。从近年来全区公安机关案件考评常见执法问题分析来看，在案件办理过程中，报警记录不完整、不规范，案件信息未能及时录入，证据上传不及时，强制措施的适用不规范等程序性问题较为常见，且经多次纠错仍然反复出现，给行政案件的依法办理造成了诸多困扰。二是调查取证不全面、不彻底。主要表现为：不按要求制作询问（讯问）笔录，缺乏询问技巧，甚至出现明显错误；注重言词证据，不注意搜集其它证据；执法执勤活动不进行同步录音录像；注重收集犯罪嫌疑人有罪的证据，未收集可能存在的从重、从轻、减轻、免除处罚等证据；对违法犯罪事实进行调查取证，对前因后果等环节不调查落实等。三是案件定性处理不准确、不规范。对涉案财物不作相应处理；案件定性不准，适用法律依据不规范甚至错误。如自由裁量权运用不当，对不属于调解的案件进行调解处理等。四是民警执法水平有待提高。个别民警法律及专业素养不足，对于相关法律及程序掌握不足，在案件办理过程中，不可避免地出现各类纰漏、错误。此外，警力资源严重短缺也对行政案件的办理造成了不良影响。

（二）行政诉讼案件存在的主要问题

一是民警证据意识不足。在处理案件时，个别民警不注意对相关工作材料的留存。在应诉的绝大多数案件中，办案人员进行了认真调查，做了大量取证工作，但因没有形成书面材料予以及时记录、固定，造成了应诉时无法出具有利的证据证明。二是法律文书制作水平有待提高。行政诉讼中案件事实认定、法律适用往往是法庭审理的重要内容，一般在案件事实、证据方面不会存在问题，问题较多出现在法律文书的制作上。一方面是行政处罚前的告知笔录，在本人不签字的情况下，没有注明被处罚人对告知有无陈述和申辩，告知人只有一人签字。另一方面是处罚决定书上，没有写明违法行为人前科材料，特别是在公安部规定的自由裁量权适用上无证据证实，同时认定违法事实叙述不全、不规范。三是个别公安机关行政审批把关不严。如车辆管理所在办理车辆转移登记、注销登记等行政审批中对当事人提供的材料审核把关不严，只有当事人身份证明复印件，个别当事人未到场签名，就办理了转移、注销登记，造成真正的当事人提起行政诉讼。四是对潜在矛盾风险及隐患认识不到位。对不予受理复核的问题上有可能引起诉讼的原因没有科学地剖析，对发生诉讼原因进行不深入讨论研究及分析寻找解决的对策，总是担心再次受理复核必然引起另一方当事人信访、诉讼的发生，而不是主动与当事人沟通做好息诉工作。

四、对策和建议

（一）深化执法培训，不断提升执法队伍素质。一是进一步拓宽学习平台，深化法治教育培训，以服务实战为目标，及时更新民警知识结构，不断提高队伍执勤执法能力。继续深化执法资格等级考试结果运用，真正做到以考促学。同时做好协勤人员的培训，目前全区公安机关共使用协勤人员6800余人，做好协勤人员的培训，使其更好地服务公安机关执法活动。二是不断深化领导干部学法制度，不断激发学习动力，有效提高民警学法用法积极性，督促民警自觉学习法律，努力培养一批执法办案的行家能手。同时，积极利用传统资源，工作中传帮带，提升实战办案能力。三是坚持以执法规范化建设为抓手，以基层执法质量考评为切入点和着力点，主动为执法民警提供法律服务，帮助民警提升执法水平。

（二）深化执法改革，不断提升执法办案质量。一是进一步完善源头监督。所有一线执法民警必须配备执法记录仪，确保执法活动全程同步录音录像；在事中监督上，固化接处警、案件办理、涉案财物管理、案卷管理等执法工作流程，实行派出所自裁案件每月报备、取保候审案件定期催办、未破案件一案一档、涉案财物专项审计；在结果监督上，建立那件法律审核机制，落实办案民警、法制员和单位领导三级执法责任，所有案件办理结果必须经集体研究决定。二是进一步完善网上流程监督。要跟踪接处警、案件办理、涉案财物管理、案卷管理等执法工作流程。三是进一步健全执法考评机制。针对考评中存在的问题，不断改进考评方法和内容，加强随机性考评和个案考评，开展明查暗访和个案剖析，对发现的突出问题要狠抓督促整改。

（三）深化科技强警，不断提升执法保障水平。一是进一步强化办案保障措施。加大投入，为执勤民警足量配备执法必需器材，不断提高现场证据采集和民警自我保护能力。进一步规范基层所队功能区设置，办案场所与接待场所、办公场所、生活场所分区设置，强化安全管理。二是在全区公安机关大力推行公安政务服务网络化、社区化的工作机制，改变以往群众到公安局、公安派出所办事的模式，将公安业务向网络延伸，向社区延伸，把公安政务服务推送到互联网、推送到群众家门口，努力实现让群众少跑腿、不跑腿也能办成事。整合各部门、各警种互联网政务服务网站、系统和平台，力争到2017年底，建成全区公安机关政务服务平台；2018年推进服务窗口与网上服务平台深度融合，依托社区警务室实现网上网下一体化服务，“互联网+公安政务服务”在基层全覆盖，使公安政务服务更方便、更快捷、更有效率。

（四）深化责任追究，不断提升民警责任意识。坚决贯彻落实案件首问负责制，不管案件是否移交，第一出警处置的民警负有对整个案件现场证据收集的责任。为坚决杜绝不严格执法、野蛮执法、有法不依，以及“关系案”、“人情案”、“金钱案”、“吃拿卡要”等违规违纪问题发生，基层公安机关应加大执法过错责任追究的力度，根据有关规定，法制、纪检、督察、政工部门或责成所属单位追究相关责任人执法过错责任，对出现问题的案件坚持“零容忍”，严厉进行倒查追责，谁经手的查谁，谁审核的查谁，谁批准的查谁，一查到底，严查严办，绝不姑息，坚决用严格执法打造清廉严明的公安队伍形象。