我区移民搬迁扶贫相关法律问题研究

一、我区移民搬迁扶贫的实施情况

（一）移民搬迁的法规政策体系不断完善。2016年3月，自治区十一届人大常委会第二十三次会议审议通过《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》，这是我区历史上第一次以地方性法规的形式将农村扶贫开发上升到法律制度层面，为构建依法扶贫的工作局面打下良好基础。同时，我区不断完善移民搬迁政策体系，出台了《自治区党委人民政府关于进一步做好生态移民工作的意见》（宁党发〔2014〕40号）等40多项政策性文件，健全了移民户籍管理、工程建设、土地权属处置、资金管理、产业发展、社会管理等一系列相关政策，保障了易地扶贫搬迁工程的顺利实施。

（二）移民搬迁使我区的经济社会发展更加均衡。移民搬迁使我区的社会资源得到优化配置，经济社会发展更加协调均衡。“十二五”期间，我区共向沿黄地区搬迁移民17.95万人，推动中南部地区农村劳动力资源的有序转移，积极推进沿黄城市带发展，启动清水河城镇产业带建设，加快大县城建设，全区特别是中南部地区城镇的综合承载能力将明显提升，使我区在城市规划建设方面趋于平衡，更加符合我区空间战略发展规划。全区常住人口城镇化率不断提高，为实施易地扶贫搬迁、促进贫困人口向城镇转移创造新的空间。

（三）移民搬迁使我区的生态环境持续改善。我区中南部地区作为全国14个集中连片特困地区，又是生态环境脆弱地区，在推进扶贫开发的同时严守生态保护红线，努力走出了一条边发展边保护的协调共赢之路。改革开放以来，我区中南部地区通过生态移民共迁出贫困人口100多万人，有效遏制了生态环境进一步恶化。将迁出区的17万亩宅基地房屋院落等拆除后恢复为农用地，用于生态建设。移民迁出区共完成生态恢复230.1万亩，在移民安置区完成环村林带、道路绿化4.1万亩，通过对原来的农业生产结构进行适当调整，使生态环境逐步向良性循环转变。

（四）搬迁移民的生产生活水平大幅提高。我区移民搬迁工作整体有序开展，扶贫安置区的规划建设科学统筹，搬迁移民的生产生活水平大幅提高。统一规划建设移民安置区，配套完善基础设施和公共服务设施。安置移民每户分配1套54平方米住房，达到抗震设防标准。移民村道路硬化率、自来水普及率、供电保证率等均达到100%，户户安装了太阳能热水器，解决了移民的基本生活保障问题，人居环境大为改善。同时，积极引导移民发展特色种养、交通运输、商贸服务等多种经营，拓宽增收渠道，移民收入水平稳步增长，绝大部分移民已初步跨越贫困线。

二、我区移民搬迁扶贫中存在的法律问题

（一）移民搬迁扶贫的法律体系不健全。目前，在我区地方层面上也没有移民搬迁的综合性地方性法规和政府规章，而是多散见于国土、环保、扶贫开发方面的法规和规章之中。而新近出台的《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》是我区第一部扶贫开发的地方性法规，但也仅在第二十条对移民搬迁扶贫作了原则性规定。专门性移民搬迁扶贫法规、规章的缺失，必然导致法律规定以及后续制定的政策性文件内容零碎分散、不够系统。同时，移民搬迁扶贫法律体系不健全也会导致覆盖面不全，出现移民搬迁领域的立法规范空白。如我区目前有自发移民有4万多人，主要分布在“西马银”地区、贺兰山农牧场、玉泉营农场等地区。由于缺乏自发移民的相关管理规定，自发移民无法接受迁入地管理和服务，户口管理、社会保障、子女教育和社会治安等问题比较突出。

（二）涉及移民搬迁的执法问题日益突出。一是移民搬迁地区的基层执法力量薄弱，无法满足实际执法需要。短期内大量增加的移民人口使食品安全监督、乡村道路、水务、土地、农牧等领域的行政管理难度增加，加上乡镇执法机构和人员原本就严重不足，导致乡镇执法矛盾更加突出。二是涉及移民搬迁扶贫的政府部门协调机制不健全。移民搬迁这种系统性工程，涉及环保、扶贫、水利、国土、民政、公安等部门，各部门不但要在各自的法定职责范围内履职，还应当加强各部门之间的配合，甚至需要跨行政区域的部门配合工作。这种多头参与管理的模式，容易造成推诿扯皮、效率低下。三是部分行政管理职能履行不到位。由于种种原因，实践中出现部分移民搬迁中行政职能履行不到位的情形。如户籍管理方面，部分地方未按照户籍政策和管理规定办理相关业务，出现空挂户、重户等现象，户籍资料的真实性和准确性有待进一步提高；在土地管理方面，部分迁出地未能按照规定组织复垦，生态保护力度严重不足，没有达到使迁出地的生态得到休养生息的目的。

（三）搬迁移民的权益保护不到位。一是移民新村党支部、村委会、妇联、村民议事会等基层组织不健全，治理结构不完善，基层组织在化解矛盾纠纷方面未能发挥应有的作用。二是有关部门在制定移民搬迁政策的时候，规定最多是政府部门在行政管理和实施政策时的权力、职责、任务分工等，但很少涉及搬迁移民的知情权、参与权，对搬迁移民在哪个阶段应该如何作为、应该如何表达自己的诉求等几乎没有规定。三是救济渠道可选择性小，效果不佳。对于部分争议不大、利益矛盾不突出的纠纷，由于法定救济途径程序复杂、耗时耗力、救济成本较高等原因，选择此类法定救济手段并非搬迁移民维护自身权益的科学合理选择。

（四）移民搬迁扶贫的监督机制不健全。对扶贫资金的有效监督、扶贫项目的验收，都直接关系到移民搬迁扶贫的效果。目前，我国扶贫（移民）部门中没有设立专门的针对扶贫资金的监督机构，各级政府的扶贫监督评估体系也未建立，具体监督评估工作是由扶贫部门联合其他部门共同实施，或由政府主导审计、监察等相关部门实施。由于缺乏统一的法律程序和制度规范，导致部分项目立项随意性大，资金的调拨、使用前的预算控制、使用中的财政监督、使用后的评估审计作用未能充分发挥。

三、解决我区移民搬迁扶贫法律问题的具体措施

（一）继续加强移民搬迁制度建设。

1. 完善移民搬迁扶贫的法律体系。为了使移民搬迁扶贫的相关政策在法治的框架下顺利开展，维护搬迁移民的相关合法权益，必须尽快加强制度建设，促使移民搬迁扶贫能走上法制化的道路，保证其有序进行。一是要制定我区的专门性移民搬迁扶贫地方性法规和政府规章，对我区移民搬迁扶贫的原则、范围、标准、主体、内容、程序及相关法律责任以地方性法规和政府规章的方式加以固定，同时，对自发移民等法律空白问题进行规范，弥补法律的漏洞，为移民搬迁扶贫提供相对完善的法律依据。二是对涉及移民搬迁的法规和规章进行整合、修改、废止，使其更加符合法制统一原则和移民搬迁工作的实际。

2. 优化移民搬迁的相关政策。一是优化完善移民搬迁政策体系。对涉及移民搬迁扶贫的规范性文件专门组织梳理，通过规范性文件备案审查的方式梳理规范，确保移民搬迁的相关政策合法有效。二是优化户籍政策便于移民管理。认真对户籍、土地承包关系和宅基地等基础信息进行清理，逐户逐人完成迁出地和安置地的对接工作，彻底摸清历次移民的底数。放宽移民进城落户条件。出台加强自发移民的户口管理政策，严格执行我区已有的户籍管理的有关政策，确保户籍管理的合法性和科学性。三是制定完善住房政策。明确移民住房补助标准，合理确定搬迁户建房或购房面积，按照不同移民搬迁种类明确住房的建设方式，以及房屋产权和办理产权证的相关事项。

（二）规范移民搬迁的行政执法行为。

1. 充实移民搬迁扶贫的基层执法力量。考虑借鉴银川市通过地方政府规章委托乡镇政府执法的经验，在全区推广由市县政府部门委托乡镇政府执法机构行使行政执法权的做法。在不增加编制和人员，不增加经费的前提下，将适合乡镇行政执法机构行使的食品安全监督、人口和计划生育、环境资源保护、乡村道路、水务、土地、农牧等管理领域的部分行政执法权委托给乡镇行政执法机构行使，尤其应当向执法机构薄弱的移民搬迁安置区倾斜。同时，自治区有关部门应当尽快落实中央有关规定，将机构改革中空出来的编制人员向基层单位倾斜，加强县区执法对派驻乡镇的机构人员管理，充实乡镇执法机构的力量。

2. 完善移民搬迁工作机构的协调机制。一是扶贫开发领导小组应当完善联席会议制度。成员单位应当不定期召开联席会议制度，充分发挥联席会议制度的指导、衔接作用，真正解决移民搬迁扶贫中存在的问题，加强各成员单位的协调和配合。二是应当建立完善移民搬迁行政职权争议的相关裁定机制。通过完善行政执法的体制机制，使解决行政职权争议法治化。

3. 依法严格履行移民搬迁执法职责。一是应当加快理清移民搬迁工作中县乡以及各部门之间的职权关系，梳理、完善移民搬迁的执法依据，分解执法职权，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。二是严格规范执法人员资格管理。对乡镇执法机构、依法委托的乡镇执法人员，应当尽快规范其执法资格，清理乡镇聘用的合同工和临时工，依法将其纳入行政执法辅助人员管理。三是严格规范行政执法程序。针对目前行政执法人员尤其是乡镇执法人员“重实体，轻程序”的普遍问题，结合移民搬迁工作实际，认真落实《宁夏回族自治区行政程序规定》，重点规范涉及移民搬迁中的行政许可、行政处罚、行政征收等执法行为。健全移民搬迁行政执法的调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确重大行政事项集体讨论决定的适用条件。

（三）完善搬迁移民权益保护机制。

1. 加强基层组织建设。一是加强移民新村党支部建设。设置若干个功能党小组，使其在矛盾纠纷调解、公共卫生和治安保卫等方面充分发挥作用，切实将矛盾纠纷化解在基层。二是建立健全搬迁移民的管理机制。加强村务公开工作，按照相关规定公开信息，增加工作透明度，接受移民群众的监督。属于涉及村民的重大决策事项，要通过民主议政，公开讨论决定。

2. 充分保障搬迁移民的参与权。一是在移民搬迁规划阶段，应当加大政策宣传力度，使搬迁移民充分了解移民政策的内容和重要意义，保证后续移民搬迁顺利进行。利用群众了解基本情况的优势，动员公众参与贫困户和人口的识别工作，保证识别的精准度。二是安置房和基础设施建设需要搬迁移民充分参与，检查和监督房屋质量是否符合国家标准，公共交通、设施建设情况以及是否方便移民的生产生活。

3. 积极引导搬迁移民拓宽维权渠道。一是加强针对农村尤其是移民新村的法律援助工作。适当增加农村专业法律人士的人数，建立有效的法律援助机制。二是加强对行政复议制度的宣传。大部分搬迁移民对行政复议这一法定救济途径知之甚少，应当着重宣传普及行政复议制度不收费、执行容易的特点，引导其选择行政复议。三是建立健全调解机制。建立健全基层调解组织，通过人民调解、行政调解和司法调解将矛盾纠纷化解在基层。建立调解联动机制，努力做到“小事不出村，矛盾不上交” 。

（四）强化移民搬迁扶贫的监督工作。

1. 建立健全移民搬迁扶贫项目的信息公开机制。我区各级地方政府及其工作部门应当严格按照《政府信息公开条例》的规定，按照信息公开的相关原则 ，将移民搬迁项目的信息公开作为政务公开的重点内容，对移民搬迁的专项资金的规模、范围、条件、绩效评价、违规情况等信息全部予以公开，接受社会公众、社会媒介的监督，使移民搬迁扶贫工作更加公平合理。

2. 加强财政、审计等专项监督。应当严格移民搬迁扶贫资金的使用范围和管理要求，规范扶贫资金专户管理和财政报账管理工作，实行专人管理、专户储存、专账核算，统一会计核算科目、会计账簿、计账方法、会计报账等财政监督管理制度。同时，加大审计监督的力度，将移民搬迁扶贫资金的审计作为审计的重点工作，对移民搬迁扶贫资金使用管理的审计监督进行重点部署，纳入常规性审计计划，以确保我区的移民搬迁规划能真正落到实处，打赢扶贫攻坚战。

3. 建立健全移民搬迁扶贫的责任追究机制。一是建立健全绩效考核制度。应当对移民搬迁项目的资金分配、管理、使用、效益等实施量化考核，通过科学、客观、公正的评价结果，运用绩效评价不断完善监督的科学性和公正性。二是严格责任追究制度。对因缺乏科学论证与评估而造成严重后果的要追究领导责任，对群众和社会反映强烈的违规违纪问题要依规依纪进行查处，对玩忽职守、徇私舞弊等行为要严格追究法律责任。